关于大学章程制定中几个难点的探析

摘要：国内关于公立高校“大学章程”的研究和探讨日益升温。研究大学章程的出发点多是“如何建立现代大学制度并保障学校的办学自主权”问题。以此为立足点，关于大学章程的制定者和效力、行政权力和学术权力的配置成为学者们探讨较多的话题。制定大学章程本是法定内容，但在这个前提下如何才能制定出具有良好效力和科学配置权力的章程可谓其中的“难点”。本文尝试就现实中存在的困难进行探讨。

关键词：大学章程；制定难点；探析

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）08-0164-03

近年来，关于制定大学章程的问题引起许多学者的关注。他们从多个角度对章程的必要性、章程的内容和章程的效力等进行了探讨。依据《中华人民共和国教育法》第26条之规定：设立学校及其他教育机构，必须具备以下基本条件：①有组织机构和章程；②有合格的教师。《教育法》在本条第一款中即明确规定设立大学必须具备章程。根据1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》第27条：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：①申办报告；②可行性论证材料；③章程；④审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。高等教育法第28条还对学校的章程内容作了规定，要求章程包括校名、校址、办学宗旨、门类设置、内部管理体制、经费来源、举办者与学校之间的权利和义务以及章程修改等内容。在国家近期发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提到，各高等学校应依照法律加快章程建设，完善中国特色的现代大学制度。

从法律效果而言，这两部法律对学校章程的规定已经非常清晰。学校（大学）必须要有章程。因此，以这些法律条款为根据，章程是一所高校的必备条件。从时间角度分析，对于新设立的大学来讲，应当在设立之初就有章程。而那些在上述两法生效之前已经设立又没有章程的高校，则应依法予以“补办”。因此，即便不从理论角度分析制定大学章程的必要性，仅从法律规定而言，大学也应有“章程”。就事实情况来看，大陆地区的高校有数千所，到2013年6月为止，制定章程的却仅有数十所。

为什么各高校对制定章程如此没有积极性呢？难道他们对以此来保障自身的“办学自主权和建立现代大学制度”根本就不动心吗？答案恐怕是否定的。从现实情况出发，至少存在大学章程的“具体效力”和“权力配置”两个难点阻碍了高校的章程建设。

一、大学章程的效力问题

按照高等教育法，高校设立之初就应该具备章程。但具体由谁来制定章程却没有明确规定。按照中国的实际情况，公立高校都是各级政府出资建立的。按照这种事实分析，出资者在设立高校之初所制定的章程应该是其自身或者其委派的单位（如教育行政主管部门）制定的。当然，按照国内某些情况下“先上车、后买票”的作法，除去法律颁行前设立的高校，某高校也可能在被批准设立的时候就没有制定章程。可是，如果是制定章程后才设立的高校，那这个章程应该不是高校自身所制定的。如果不是那样，就会因缺少“章程”而违反法律规定，应属缺少法律要件的“行政申请”，教育部有权据此否决其设立。这样来看，某高校的章程应该是其举办者制定的。这种情况下，章程所反映的是举办者对高校的权利义务、内部治理和管理框架的意思表示。

2005年，吉林大学通过《吉林大学章程》。很明显，吉林大学的章程是吉林大学自身制定的。不管是通过“党代会”还是“教代会”制定，这个章程应该是仅对吉林大学具有效力的一个规章，作为非由举办者制定的章程而不具有更高的位阶效力。假如吉林大学与其直接管理者“教育部”在学校的内部管理上存在分歧，那么吉林大学是不能依照《吉林大学章程》来对抗教育部的。这也是很多学者所认为的“办学自主权或自治权”的问题表现之一。事实上，像吉林大学这样的高校，其真正的出资人和举办者应该是“中央政府”，教育部作为国务院专司教育行政管理的组成部门代表政府对这些高校行使管理权。这个管理权包括学校领导的调配权，财政支持的力度和方式，诸如基础设施建设等事关学校重大利害和干系的事项决定权等。

这种模式在大陆地区高校都是统一的，区别在于学校举办者的行政级别和地域差异。这和西方高校可以完全通过社会资金捐赠实现运转是存在重大区别的。因此，作为受财政支持的高校而言，在关键性的学校层面人事配备、财力支持和基础设施建设等都要仰赖于“举办者”，社会希望其能够在自主权或自治权上有所突破，那是难以想象的。而且，这种科层式管理模式是符合国家政体基本要求的，某一高校试图单纯在现有框架下实现制度或模式创新的突破，获得真正意义上的自主权或自治权，是不太现实的。故此，希望通过高校举办者或者高校自身制定章程来走出西方国家高校一样的具有对外对抗行政干预或各种不合理干涉、直至拒绝教育主管部门各种名目繁多的检查或指令的“自主或自治”路子是较难走通的。

针对大学章程层级效力不够高的情况，有学者提出“立法”的思路，即“大学章程”的制定者应该是国家各层级的立法机构，比如全国人大及其常委会或者地方人大及其常委会。按照《中华人民共和国立法法》的规定，中央和地方立法机构所通过的法律和法规是具有法律效力的，除宪法和法律以外，国务院行政法规和地方法规属于第二层级，紧随其后的是部门规章和地方政府规章。显然，通过这种立法模式所制定的大学章程的效力位阶是绝对高于大学自身制定的章程的，前者还具有国家强制力的保护。以此来对抗或者拒绝各种行政干预或者其他各种干涉是能够具有一定效果的。这也和部分西方国家对高校的管理与运作模式是有相似性的。在香港，高校章程就是如此。因此，这样的章程在一定程度上能够体现出很多学者所呼吁的“大学自治、学术自由”的精神。就国内的语境和社会环境而言，“自治”和“自主”存在一定的差异，但并没有根本性冲突或矛盾。以故，本文也对这两个词的含义不作专门的区分而是一起使用。

根据现行国内相关法律法规，由于缺少关于立法机构制定大学章程的明确规定，在这方面，大陆高校当然无法做到。在这方面，最大的突破和创新则属于新筹办的南方科技大学的管理办法。虽然有学者极力呼吁南方科大由深圳市人大制定《大学条例》，深圳市也曾为此做出努力，但最后的结果是2011年5月由深圳市政府通过了《南方科技大学管理暂行办法》。这个办法的通过可以说是中国大陆高校管理模式创新的最大成果，此前从未有一所高校由政府机关或者专门立法机构专门为其制定法律文件。从实际效果来看，理论上而言，南方科大暂行办法是南方科大的举办者深圳市政府自己制定的，其效力高于南方科大一个学校内所通过的章程。但必须看到的是，深圳市政府所通过的这个办法在持续稳定性方面仍有可预见的较大缺陷，即深圳市政府随时都可能，也有权根据需要对“办法”予以废除或者修改，这将导致管理办法在立法程序和稳定性方面逊色于专门立法机关立法。endprint

作为一种探索路径，要使大学章程真正具有较强的效力，立法模式是可取的，但这样做的前提是必须修改有关法律或者制定新法。短期内这一点在现实上又是难以实现的，因为至少这涉及到国家政体的改革，而且具有很强的“示范”效应。此外，国家教育行政主管部门恰恰通过各种行政干预、指令和检查等达到对大学的行政监督效果，确保其发展和运作符合政府的意图与目标。如果因为具有法定效力的大学章程对主管部门在宏观层面对高校人、财、物的配置权和发言权形成制约，那一定是教育主管部门所不希望甚至极力反对的。所以，即便政府认同这种立法模式并开始推动，这个博弈过程也将会是漫长的。深圳市政府为南方科大制定《暂行办法》的作法，具有现实折衷的可行性，但这种做法也只是在规定内容无明显差异情况下的章程效力位阶提升，更何况在可预计的数年内都不太可能在大陆地区推广。

二、大学章程就大学内部的权力配置问题

这里所说的大学内部的权力配置问题，是指大学章程所载的行政权力配置和学术权力配置的问题。行政权力是指高校的行政领导，例如书记、校长、院长和处长等。学术权力是指大学内部学术委员会的权力或者称为“教授治学”的问题。根据高等教育法的规定，大学章程必须包含管理模式，大学章程应当是学校各种规章制度的根本依据。所有规章的精神和原则均应参照学校章程。因此，在假定高校都将制定各自章程的条件下，如何配置好这两种权力是需要认真考虑的。提出这个问题的原因在于大陆高校的众多专家、教授和学者都认为学术权力在不断弱化并依附于行政权力，这和理想中的“教授治学”及“学术自由”所体现的学术权力是难以相提并论的。而作为一所高校，学术权力又是基础性并对学校学科发展具有决定性的力量。

就现状而言，高校也具有浓烈的行政色彩。“官大一级压死人”现象在高校内也比比皆是。究其主要原因，这和学校的设立和运转模式是休戚相关的，从根本上而言，是和上文所提到的国家政体具有同质性的。一所高校的党委书记和校长通常都是上级行政主管部门或政府任命而非公开选拔或者选举产生的，所以这些学校领导必须要服从和体现政府的意志。他们有压力也有动力开展那些被上级认可的想法和活动。在这个条件下，学校领导具有一定的工作方法自主权。此外，学校领导的考核与评估也是上级部门或政府主管的。党委领导下的校长负责制就同样会体现“首长意志”，学校领导基本上决定了学校内部中层直到底层的干部人员选配和院长、处长等行政职位安排，他们能够决定教师职称的评聘和人员的聘用，他们还有足够的权力决定学校内部各学院和部门的经费安排。

从上到下一以贯之，一句话，“把手制”是高校内外通用的管理模式。比如，一个在众多教工中被“任命”的行政中层干部不仅要珍惜这“稀缺资源”，他更不可能，也不敢做出那些与校领导意志根本相悖的决定，无论有多少教授支持他这么做。奢望他站在“教授治学”的立场上是很少可能的。关于高校内部“党、政”之间权力划分的问题，由于同属行政权力，只要通过大学章程实现行政权力边界的界定，两者之间的内部分权就不会是根本性的难题，本文暂不讨论。

另外，学校的行政序列之外存在的“学术委员会”并没有根本性的自主权。学校领导和院长、处长等主要中层干部都是非经选举的“当然”的学术委员会和聘任委员会成员。这些行政领导不仅自己要参与竞聘职称，而且还要决定别人的职称和聘任。试想，一个被任命的处长怎么可能不投票支持能决定其“官职”并能间接影响或控制其职称的学校领导，一个聚在一起讨论的职称评聘会怎么可能有人敢贸然挑战学校领导的“意见”？毕竟，在这个场合下的“言论自由”是相对的。可以佐证的是，国内高校有多少人是获得行政职务后顺利评上教授的呢？！那些学校领导又能有多少人不被评为教授呢？！经过这样的行政权力“暗示和提醒”后，职称评聘显然缺乏“教授治学”的气息。

依此类推，因为一个教授的“职称评定和职务聘任很可能决定于学校的行政领导”，因而“经济收入取决于自己聘何级职称”，所以高校教授难以具有“独立的人格”，哪里还能多谈什么学术委员会的权力、教授治学和学术自由呢？想方设法评上职称和保住职称才是首要任务。所以，有学者提出在大学章程中应规定非等腰三角形结构的“大学自治权”统领下的“行政管理权”和“学术自由权”。着眼现实，这种观点会对学校内部权力的均衡和导向控制具有较好的配置效果，但难以实现。因为行政权力强于学术权力的根源不在于学术权力的可有可无，而在于行政权力扮演了各个领域的“领导者”角色，这种方式恰是行政权力实现对高校教工人事管控和利害调控的途径和表现。再加上行政领导对自身权益的保护惯性，奢望在高位者主动限制甚至放弃具有关键性的“权力”而尊重教授的“学术权力”是不现实的。更何况，教授们还要面临最后的“杀手锏”，如果惹怒了领导是可能被解聘而扫地出门的。你又如何对教授们提出什么高要求呢？

回到“学术权力”的问题上，我们还必须看到这个难点中包含的“难点”。不少学者所推崇的“教授治学”，显然是没有顾及非教授职称教工的。作为一所高校，教授的数量显然是少于其他职称人员的。如果以少数人的意志来决定大多数人，那么这大多数人要承担“少数人暴政”的风险，虽然这其中并没有生杀予夺的威胁，但却可能形成学生通过老师继承利益或者小集团内部分肥的恶劣行为。这些行为会对学校的发展造成严重损害。本来“教授治学”是在假定教授们都具有良好学识和高尚道德的前提下力图以其独立人格贯彻“学术自由”的。随着社会的变化，这种假定现在也已不再是大概率事件了。也就是说，即便能够通过高位阶效力的大学章程体现“教授治学”，也要注意处理好教授意志和其他多数教工意志与利益的关系。否则，那就彻底走向了另一个“死胡同”。如何处理好这个问题，可能还是需要回到大众本位，经过对多数人的意见征集再由教授们予以“精细化”，然后由所有教工的投票来考虑某项决议的取舍，注意防止“绝对精英意志”和“纯粹普通意见组合”两个极端。

权力配置难点中的另外一个内部难题是“学术自由”的问题。究竟该如何理解学术自由，是个见仁见智的问题。但众多文章著述中所体现的多是“学术问题不受外来干预”。笔者认为，这是一个比较理想化的方案。抛却道德与法律的考量，仅从学术出发也会面临现实的极大障碍。现在，随着大陆高校生源的减少趋势和校际竞争的加剧，各高校都把“发核心期刊论文”、“拿项目”、“拼学位点”、“争各种基地”作为头等大事来抓。与此相配套的是，很多高校把这些作为评聘职称与职务聘任的硬性条件。假如一个教师不能为这些事做出“学术贡献或关系努力”，他就可能被排斥于职称晋升的通道之外，甚至于会被解聘。这对那些矢志不移开展个人学术方向研究的教师而言是很不利的，也是谈不上“学术自由”的，因为他的成果产出率事关职称晋升甚至生存问题。现在，还能有多少人耐得寂寞坐冷板凳希望积累出高质量的有影响力的学术成果呢？诚然，笔者也是反对以“磨刀”为名而碌碌无为的。endprint

所以，在对行政权力和学术权力进行配置的问题上，也需要拿出比较合理可行的科学方案。既要防止行政权力的“独大和通吃”，又要避免“学术权力”取而代之后可能的腐败和无为。如果能做到这一点，那么大学章程也就有望实现其使命，也能发挥其对高校事务指导性精神和原则的效果。

笔者认为，解决这个问题的办法之一是合理设定各种工作任务类型及其工作量，比如设定教学性、科研型、教学科研型、社会服务型等多种主导性的工作岗位，规定“保底性”工作任务，并在此基础上尊重教师个人的目标工作量，允许高低质量不同的工作成果相互折换补充，在学术成果和教学基本条件之上，附加考虑工作年限在内的各种影响和评价决定教师的“学术自由与工作考核”。之所以认为这样可行，是建立在“教授治学”基础上的“科学合理量化和确定工作任务与目标”的假定。因为教授们本身熟悉高校教研事务的规律和情况，上述方案的可行性在于：在“教授治学”的运转基础上，教授们本身更熟悉高校教研事务的规律和情况，他们可以且应该在听取广大职工意见的基础上以全员投票或代表选择的方式对这样的方案做出选择。

大学章程的效力和章程对学校内部行政权与学术权的配置这两个问题，笔者认为是决定中国高校今后能否以章程治校并走向现代大学制度和高层次发展的难中之重点。只有解决了这俩关键性难点，有对外效力的大学章程才会被重视，通过章程实现学校内部权力的均衡和科学配置才能具备条件。而这些问题不是孤立于中国社会的法律、政治和社会环境的，很难单独将其剥离出社会系统实现“质的飞跃”。因此，必须要进行更深入的研究，培育解决这些问题的“土壤”，通过系统和整体的方法予以梯级推进，直到积累条件成熟后的新突破。

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[4]湛中乐.大学章程精选[M].中国法制出版社，2010-04.

[5]沈婷婷.深圳审议通过《南方科技大学管理暂行办法》[N].羊城晚报，2011-05-30.

作者简介：郭锦鹏（1979-），男，讲师，首都经济贸易大学教师，主要从事法治、社会治理和教育研究。endprint