政治学理论 形成科学有效的权力制约机制

作者简介：许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授，博士生导师，北京大学政府管理学院教授，北京100089

［摘要］我国制约监督权力的机构部门不少且体系完整，但没有形成独立的权力制约关系，难以收到有效的制约监督效果。我国权力制约监督机构部门的缺陷归根到底是体制性问题，现有这套制约监督体制基本来自斯大林时期的苏联模式，沿袭了苏联模式内在的权力关系，这种模式和权力关系违背了列宁的思想。有效制约权力必须告别苏联模式，通过政治体制改革加强对权力的监督，形成有效的制约机制，走政治、行政和司法监督相对独立的道路。

［关键词］权力制约；苏联模式；监督权力

中图分类号：D6309文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）03004203

我国的改革已进入了深水区，处在攻坚克难的关键阶段。要推进全面深化改革，就要积极推进政治体制改革。当前，我国政治体制改革的重点、难点在于，如何加强对权力的监督，形成科学有效的制约机制。为了遏止权力失监和腐败猖獗，必须对症下药，紧紧抓住权力制约这个环节，使其成为整个政治体制改革的突破口。

一、我国权力制约的现状

改革开放三十多年来，我国与权力制约监督有关的政治、行政和司法的机构部门在不断地调整充实。目前，承担着党内外政治、行政和司法监督，进行反腐败斗争的主要有三大机构部门。

一是党的机构，也就是中央和地方各级纪律检查委员会。1978年12月，党的十一届三中全会决定重新恢复设立中央纪律检查委员会，在中央委员会领导下进行工作。中央纪律检查委员会曾于1949年根据中共中央的决定设立。1955年3月由中国共产党全国代表会议决定设立中央监察委员会，用以代替中央纪律检查委员会。“文化大革命”开始后，党的纪律检查机关被冲垮，九大正式取消了这一机关。随着1978年中央纪律检查委员会得以恢复重建后，地方各级纪律检查委员会也得以恢复建立。

二是行政部门，也就是国家监察部和地方省市县监察厅（局）。1949年新中国成立时即设有政务院人民监察委员会，1954年改为监察部，1959年被撤销。1987年，我国恢复设立了国家监察部和各省市县的监察厅（局），1993年2月，根据党中央、国务院的决定，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。各省市县的监察厅（局）和相应级别的纪律检查委员会的关系也是如此。适应着反腐败斗争的需要，2007年9月成立国家预防腐败局，在监察部加挂牌子。局长由监察部部长兼任，两位副局长其中一位由监察部副部长兼任，一位为副部长级专职副局长，主持日常工作，国家预防腐败局下设办公室作为办事机构，承担日常工作。国家预防腐败局成立之后，各地亦成立相应的省市县预防腐败厅（局）。

三是检察部门，也就是最高人民检察院设立的反贪污贿赂总局和省市县检察院设立的反贪污贿赂局，主要负责对检察机关办理贪污贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等经济类犯罪案件侦查、预审工作的指导；参与重大贪污贿赂等犯罪案件的侦查；直接立案侦查重大贪污贿赂等犯罪案件。

从以上情况看，尽管我国对权力进行制约监督的机构部门不少、体系也很完整，但由于对所监督的权力主体形不成独立的权力制约关系，因而难以收到有效的制约监督效果。我国虽有进行权力制约监督的三大机构部门，但它们实际上都受党委和政府的领导，主要由于领导方式、领导体制上的问题，在很大程度上影响了上述机构部门制约监督职能的发挥。例如，纪委要接受同级党委的领导，监察部和预防腐败局因为是和纪委合署办公的，当然也要接受党委的领导，同时它还要接受政府的领导。检察部门设有党委、党组，它的反贪污贿赂局也不能不接受同级党委的领导。尤其在地方，这三大机构部门没有独立性，开展工作受到多方掣肘，不可能自主、有效地行使对地方党委和政府的监督权。常言道：“吃人家的嘴软，拿人家的手短，受制于人家的不敢管”，我国三大监督部门机构就面临着这样尴尬的局面。前几年，有一个课题组对北京市党政“一把手”受制约监督的情况做了问卷调查，得到的回答是：制约监督“一把手”效果一般化、不灵的占36.2％，根本没效果的占9.4％；表示不敢制约监督本单位“一把手”领导的占28.9％，其中纪检干部占62.0％；认为制约监督体制错位、不健全的占47.5％。这些数据表明，我国的制约监督体制亟待深化改革。

二、摆脱苏联模式的困境

我国权力制约监督机构部门存在的弊端缺陷，归根到底是体制性的问题。邓小平早就指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。追本溯源，现有这一套制约监督体制基本上还是来自于原有的苏联模式，沿袭了苏联模式内在的权力关系。

1917年7月，苏联共产党（原称俄国社会民主工党(布)、俄国共产党(布)、联共(布)等）在召开第六次代表大会时，设立了中央检查委员会。党章规定，中央委员会“建立党的各种机关并领导它们的活动”[1](P33)。中央检查委员会是在中央委员会的领导之下，主要负责检查党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作，检查中央委员会的会计处和各项事业。由于中央检查委员会只是隶属于中央委员会的一个内设机关，因而不可能对整个党中央特别是对中央领导实行有效检查监督。

正因为如此，列宁试图改变这样的状况。在1920年9月第九次全国代表会议上，列宁决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”它“应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成”[2](P70)。1921年3月党的十大专门作出《关于监察委员会》的决定，规定监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象作斗争”[2](P70)。监察委员会可以独立地监督各级党的领导人，包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。1922年3月党的十一大进一步制定了《监察委员会条例》，强化了监察委员会至高无上的监察职能。

然而，随着列宁病重不能视事和随后的逝世，斯大林改变了监察委员会的任务，也降低了监察委员会的地位，把它降到了和中央检查委员会一样的位置上，共同接受来自中央委员会的领导。1925年12月召开的党的十四大通过的党章写进的有关监察委员会的条文发生了走样、倒退，中央监察委员会的任务变成了“同党员违反联共（布）党纲和党章的现象作斗争，为了从各方面保证在苏维埃的活动中贯彻党的路线，为了研究改善和简化苏维埃机关和经济机关的办法”[1](P56)。1939年3月召开的党的十八大规定：“加强监督对党的指令的执行程度的任务，成为党监察委员会的中心任务。从这点出发，必须规定党监察委员会在联共(布)中央之下工作。因此，党监察委员会直接由党代表大会选举已没有必要。党监察委员会应当由中央全会选出，并在联共(布)中央领导下和按照它的指令来工作。”[1](P141)这样的中央监察委员会，已完全丧失了同中央委员会平等的地位，无法发挥对中央委员会权力制约的作用，两者的区别只在于监督检查的事务性内容有所不同而已。

除了党的监督机关外，苏联也设有国家监督机关。1917年11月7日，苏维埃政权建立国家监察部。1920年2月，国家监察部改组为工农检查院。工农检查院受全俄中央执行委员会的领导，从组织上保证了国家监察机关独立行使自己的监督权。但在1923年4月召开的十二大上，工农检查院进行了改组，成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。这样，工农检查院也要受党组织的领导。在此后的党的代表大会和代表会议上，工农检查院都要作工作报告，由党的会议直接做决定，对工农检查院进行工作部署。这使工农检查院处于党的领导机关的直接领导下，丧失了独立的检察权。

显而易见，虽然苏联也拥有权力制约监督的三驾马车——检查委员会、监察委员会和工农检察院，但由于总缰绳攥在党委和政府手里，难免在很大程度上失去应有的效力。

三、实行政治、行政和司法的独立监督

历史和现实告知我们，要对权力实行有效的制约，必须告别苏联模式，摆脱监督过弱太软的窘境，真正形成制约权力的强大力量。而要摆脱苏联模式，则必须走政治、行政和司法监督独立的道路。对此，党的十八大报告明确指出：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”[3](P2728);“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[3](P29)权力要依法独立行使，权力对权力要能够独立制约，这是中央已经确立的坚定不移的大政方针。为此，在具体做法上亟需采取改革措施，让地方先行一步，实现五个独立。

第一，把地方各省市县的党的纪律检查委员会从同级党委的领导中独立出来。地方各省市县的党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，向其负责，作工作报告，接受同级党的代表大会领导和中央纪律检查委员会的直接领导。地方各省市县的党的纪律检查委员会不受地方同级党委领导之后，就可以真正成为独立的政治监督机构。

第二，把各省市县监察厅（局）和预防腐败局从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来，变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的监察厅（局）和预防腐败局受上一级直接领导和中央纪律检查委员会、国家监察部、国家预防腐败局领导，拨款和人事由上级决定。各地的预防腐败局官员实行三年任期制，定期调换。

第三，把各省市县的反贪污贿赂局从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来，变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的反贪污贿赂局由上一级直接领导和最高人民检察院反贪污贿赂总局领导，拨款和人事由总局决定。各地的反贪污贿赂局官员实行三年任期制，定期调换。

第四，把各省市县的法院从从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来，变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的法院由上一级直接领导和国家最高人民法院领导。拨款、人事都由上级领导和最高法院决定。

第五，赋予人民代表独立的监督权力。加强人民代表大会的监督作用，强化人大代表的豁免权，并通过立法赋予弹劾权。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能够倾听人民的呼声，了解群众的意愿，独立行使人民代表的各种权力，能够代表人民对各级官员实行权力制约监督。

列宁在创建和领导世界上第一个社会主义国家的时候，十分重视权力制约监督的独立性问题，曾有过很好的设想和最初的实践。

了列宁的思想，使列宁在苏联没有来得及实现的制约监督思想和体制，能够在中国特色社会主义社会的实践中得到贯彻落实。

当然，这里的“独立”是相对的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，我国权力制约监督的三大机构部门必须在理论、路线和方针政策上接受党的领导，必须遵守中国共产党党章和国家宪法、法律，在这个问题上是没有讨论余地的。对党的具体领导方式、领导体制是可以讨论的，这种讨论对坚持和改善党的领导大有益处。

参考文献：

[1]中共中央党校党建教研室.苏联共产党章程汇编[M].北京：求实出版社，1982.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编（第二分册)[M].北京：人民出版社，1964.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].