浅析地方政府债务问题

王顺 隋小帅

摘要：分税制改革以后，地方政府和中央政府的财权和事权分配不公平。金融危机爆发以后，为配合中央政府的四万亿的刺激政策，地方政府推出了2.8万亿的配套资金来刺激地方经济的发展，造成地方政府背负巨额的债务。本文首先分析地方政府债务形成的原因，然后结合地方债务产生的原因提供了相应的对策建议。

关键词：地方债务；政绩考核；投融资体制；财政管理体制

一、引言

2008年美国爆发金融危机，紧接着欧洲爆发欧债危机，国际评级机构接连下调多个欧洲国家的主权信用评级，欧债危机变得更加剧烈。世界经济发展陷入停滞，西方发达国家经济严重受挫，西方各国政府出台大量财政计划来刺激经济的发展，使得财政收支状况进一步恶化。

在金融危机爆发之后，中央政府出台了四万亿的财政刺激计划，在出口和消费两驾马车不足的情况，大举通过投资来维持经济的增长。在中央政府推出四万亿救市计划的同时，地方政府为配合救市，推出了2.8万亿的地方政府配套资金来刺激地方的经济发展。地方政府由于财权和事权的不匹配，过度的依赖中央政府，大部分资金需要通过地方融资平台来融资，偿债能力有限，主要依靠出卖土地的收入。土地财政有很强的风险性，房地产行业中任一环节出现问题，都会对土地财政造成很大的冲击。地方官员为追求在任期内的政绩，往往通过大举借债来提高政绩，这使得地方政府的债务大量增加。一旦房地产泡沫破灭，地方政府无力还债，必将地方政府的债务转移给中央，影响中国经济的发展，甚至会引起社会的动荡。

二、地方存在巨额债务的原因

任何事物的存在必有其深层次原因，地方政府官员思想受到凯恩斯主义的影响，外加上中国当前的政绩考核体系，都使得地方官员会通过增加债务来短期内发展地方政府的经济。我国地方政府存在巨额债务有两个原因：体制性原因和政策性原因。

（一）体制性原因

我国1994年实施了分税制改革，重新分配了中央和地方的财权和事权，重新建立了财税体制。一方面新的财政体制增加了中央政府的财政收入，削弱了地方政府的财政收入，尤其是县乡两级政府可支配收入明显不足；另一方面，中央和地方的事权方面分配不清，地方政府往往要支付超过其财政能力的支出。这些都会导致地方政府债务的增加。

地方债务的另一个体制性原因是行政管理体制，地方官员片面地追求GDP和财政收入，忽视了投资资金的使用效率。由于政府的监督管理机制不完善，一些地方官员急于追求功绩，导致地方政府行为短期化，所建设的项目往往缺乏必要的可行性分析，急功近利。另外一些地方政府建设很多远超标准的项目，不切实际，超过了地方政府的偿债能力。

（二）政策性原因

中央政府的宏观经济政策与地方政府的债务也有密切关联，比如经济转型过程中地方经济转型导致地方政府债务增加，受金融危机影响带来的地方性政策负担，还有偏远落后地区为执行国家统一的公共服务带来的政府负债。农村实行九年义务教育需要政府修建大量的基础设施建设和购置大量的教学仪器，这里面的大部分支出都有基层政府负担，增加了偏远地区地方政府的负债。

三、针对地方债务问题的相关对策建议

针对当前的地方债务问题，防范中央财政风险，应该做到两点：第一点，解决好当前债务的存量问题，对已有的债务如何有进行消减。第二点，处理好地方债务额的增量问题，如何保证地方政府在接下来的时间内不产生新的债务，如何提高财政体制的监管。

（一）鼓励地方政府清理地方债务，增加清理完成后的奖励

治理地方债务的存量问题，首先要摸清楚各地债务的确切数量，各地地方政府根据自己的实际情况，确定偿还的顺序、来源和时间，制定详细的偿还方案。中央政府加大监督和支持的力度，每年拿出专项资金用于帮助地方政府偿还债务和奖励在偿还地方债务方面做得好的地方政府。坚持“先化解后补助”，只有地方政府先化解了债务，然后才有奖励。中央政府补助的过程中要照顾中西部欠发达省份，严格按照地方债务时间安排表，对没有规定在偿债时间表里的债务不予补助和奖励。对地方债务的补助和奖励以省份为单位，对省级财政化解地方债务进行补助，按照省级政府的偿债进度进行拨付奖励。

（二）控制地方债务的增量问题

地方政府债务问题的根本解决途径要依靠财政体制、政绩考核体制、投融资体制，从源头上解决地方债务问题。

1.财政体制

财政体制要根据公共产品的性质和特征进行划分，要充分利用好地方政府和中央政府的优势资源，提高公共产品的分配效率。中央政府和地方政府之间的财政收入分配要遵照公平原则。税收在初次分配过程中，要注重税权和税基的对应，综合考虑不同税收的收入、税源和对当地经济的影响，合理分配不同税种在中央政府和地方政府间的比例。中央政府要适当下放部分税法权限，允许地方培育自己的税务体系。完善中央政府的转移支付，通过转移支付实现区域间的平衡，对初次财政分配进行查缺补漏。

2. 政绩考核体制

政绩考核体制改革，转变政绩考核方式，突破传统的利益驱动机制，使地方官员的政绩考核与地方人民的切实利益实现完美的结合起来，建立经济发展、民生改善的可持续立体政绩考核体系。建立地方关于政绩考核终身制，对在地方任期内所做投资项目引入的债务进行事后评价，作为官员任免的关键资料。对于在任期内政绩表现突出，如果出现项目评价较差，项目债务无法偿还，情况严重者可以实行降职处理。对地方官员的投资项目进行从产出效率到综合结果等多项指标来进行评价，严厉处理政绩工程和面子工程。

3.投融资体制

地方政府负责一个区域的公共产品的提供，但是现有的地方财政收入无法保证公共产品的提供，地方政府必须进行相应的外部融资，因此需要建立一个健康的投融资体制来丰富地方政府的筹资渠道。根据外国的经验，发行地方政府债券是一个规范政府筹资行为的有效途径，是我国可以借鉴的经验。地方政府在举债的时候要严格限定地方政府债券的用途，坚决不可用于经常性项目。另外发行债券的主体必须是县级以上政府，以保证地方政府债券的信用等级和保证偿债能力。（作者单位：1.苏州大学东吴商学院；2.中国银行业监督管理委员会云浮监管分局）

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