中国政策环境对氯碱行业发展的影响分析

张 鑫

（中国氯碱工业协会，天津 300192）

当前，在中国经济处于减速换档期的大背景下，包括氯碱在内的众多基础化工原材料行业面临着“低增速、低收益、高成本”的严峻形势。同时，国内产业政策对“两高”类行业发展的调控和限制措施日益严格，以化解过剩产能为重点，以节能减排为先导，包括行业准入、落后产能淘汰、清洁生产、安全、环保以及电价等一系列政策的调整，将对整个氯碱行业的未来发展产生重要影响。

随着国内宏观调控力度的加大和国际竞争的日趋激烈，如何促进中国氯碱行业健康、可持续发展，也值得认真思考。

1 产业政策的影响分析

1.1 行业准入条件

为遏制氯碱行业盲目扩张趋势，促进产业结构升级，规范行业发展，2007年11月2日，国家发展和改革委员会颁布了第74号令《氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件》（以下简称“氯碱准入条件”），并于2007年12月1日起正式实施。氯碱准入条件实施6年多以来，在促进行业健康、可持续发展方面起到了一定的积极作用，无序发展及重复建设状况有所改善，结构调整和行业布局有所优化，行业资源和能源利用效率有所提高，行业企业竞争进一步增强，节能减排和安全环保水平有所提高。

近年来，国家针对氯碱行业的安全、环保、能源消耗、清洁生产和汞污染防治等方面出台了一系列的标准与规范，并提出了新的约束要求。特别是在当前国家主抓化解过剩产能重点工作的大背景下，准入条件是遏制产能盲目扩张的重要措施之一，原有的氯碱准入条件非常有必要重新修订。2014年工业和信息化部委托中国氯碱工业协会（以下简称“氯碱协会”）开展氯碱准入条件的修订工作。根据氯碱行业发展现状，此次修订工作将补充糊树脂和甲烷氯化物行业的准入要求，同时对烧碱和聚氯乙烯新改扩建项目在企业布局、能源消耗、工艺装备规模、环保、安全和职业卫生等方面的要求进一步严格，特别对电石法聚氯乙烯企业提出了更加严格要求。此次修订的特点既有总体性要求，也有涉及具体行业的个性要求。例如在能源消耗方面，采用了新制修订的烧碱和聚氯乙烯能源消耗限额标准，具体能耗指标水平比原标准水平有大幅提高；在布局与工艺方面，根据《关于汞的水俣公约》的要求，提出禁止新建电石法聚氯乙烯用汞工艺装置等具体约束性要求；在环保方面，采用了环保部正在制修订的《氯碱工业污染物排放标准》（GB 15581）部分要求，特别是对电石法聚氯乙烯生产提出了严格的环保要求；在安全方面，吸收借鉴了协助安监总局共同起草编制并拟发布的《烧碱行业安全准入条件》中的总体性要求。此次修订在布局、能耗、环保、安全等方面对新改扩建的氯碱项目形成多维度的管控要求，这也为国家有关管理部门对行业开展有效监督与管理奠定了基础。氯碱协会将广泛收集行业意见和建议，组织专家研究讨论，尽快成稿上报工业和信息化部，争取今年早日发布。

1.2 产业结构调整指导目录

《产业结构调整指导目录》是由发展和改革委员会发布的重要的综合性产业政策。2011年3月27日，国家发展和改革委员会颁布了第9号令 《产业结构调整指导目录 （2011年本）》（以下简称 “指导目录”），并于2011年6月1日起正式实施。2013年2月16日，国家发展和改革委员会颁布了第21号令《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录（2011年本）〉有关条款的决定》，对指导目录的有关条目进行了调整。

指导目录包括鼓励类、限制类和淘汰类3类目录，涉及纺织、农业、水利、煤炭、电力、交通、信息、钢铁、有色金属、石化化工、建材、机械、轻工、服务业、环境和生态保护、资源节约及综合利用等40多个行业。其中，石化化工鼓励类19项、限制类13项、淘汰类中落后生产工艺装备10项、落后产品7项。涉及氯碱行业的主要为限制类和淘汰类，其中，限制类有氯醇法环氧丙烷和环氧氯丙烷工艺、乙炔法聚氯乙烯、起始规模小于30万t/a的乙烯氧氯化法聚氯乙烯、烧碱、单线产能5万t/a以下氢氧化钾生产装置、三氯化磷、10万t/a以下（有机硅配套除外）和10万t/a及以上，且没有副产四氯化碳配套处置设施的甲烷氯化物生产装置；淘汰类有隔膜法烧碱（2015年）生产装置、高汞催化剂（氯化汞含量6.5%以上）和使用高汞催化剂的乙炔法聚氯乙烯生产装置（2015年）。

根据 《国务院关于发布实施＜促进产业结构调整暂行规定＞的决定》（国发 〔2005〕40 号），《促进产业结构调整暂行规定》对国家鼓励类、限制类、淘汰类产业目录提出了明确要求。对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案，各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持，并给予有关税收优惠政策支持。对属于限制类的新建项目，禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续；对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。对于淘汰类项目，禁止投资，各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款，各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰，在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价，对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用；对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭。

发改委对指导目录一般3年左右时间修订一次，预计2015年前后将组织开展对2011年本指导目录的修订工作。根据十八届三中全会决定提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”，指导目录的修订有可能采用“负面清单管理模式”，弱化鼓励类，进一步强化和细化限值类和淘汰类目录，并结合当前最新的相关环保政策，例如《环境保护综合名录》，提出更加具体的约束性要求。对于氯碱企业的未来发展而言，企业在产品和工艺的调整和选择上要重点参考该指导目录。

2 电价政策

对能源密集型的氯碱行业来说，电价是氯碱企业成本最为直接和重要的组成，氯碱产业链上的各个环节都受到电价波动带来的成本影响。以2009年全国非民用销售电价每千瓦时平均提高2.8分为例，根据氯碱协会对氯碱行业企业用电情况的分析，对于既有烧碱又有聚氯乙烯（电石法）的生产企业来说，每年多支出的电力成本将超过14亿元；对于国内乙烯法聚氯乙烯生产企业而言，每年多支出的电力成本在2亿元以上；而对于单纯生产烧碱的生产企业来说，每年多支出的电力成本在7亿元以上。综合各种情况，国内氯碱行业每年因电价上调而多支出的电力成本超过23亿元，占行业年总产值的10%以上。近年来针对氯碱用电价格的部分重要国家政策的变化情况见表1。

按市场规则和吸取发达国家经验，氯碱行业应该享受合理公平的电价，这是由氯碱行业的用电特点决定的。电是生产过程中的原料，占烧碱成本比例50%以上；负荷率高，在外电供应正常的情况下每个氯碱厂的负荷率平均高达95%以上；特别是均衡用电，对电网削峰屯谷长期稳定运行起到了关键作用；电压等级高，国内大部分氯碱厂生产运行电压等级均在35～110 kV档次。氯碱行业能够最大限度利用发、输电设备，且输送电损失小，大量节省发、输、配电投资，能大幅度降低发电成本。

争取合理的用电价格及政策一直是氯碱协会的重点工作之一。多年来，每逢电力改革和价格发生重要变化的时候，协会都积极向国家呼吁和争取氯碱行业的合理用电价格和政策。特别是在当前调结构、转方式、节能减排和化解过剩产能矛盾的大背景下，协会一直呼吁尽快针对氯碱行业出台直购电政策实施细则，对符合产业政策的氯碱企业在电价方面予以政策倾斜，将符合产业政策的氯碱企业全部纳入直购电试点，对未能纳入的企业，给予一定的优惠电价政策。

表1 氯碱用电价格的部分重要国家政策的变化情况

3 国际公约

当前，国际公约的制定和履约对氯碱行业发展具有重要影响，分别是《蒙特利尔议定书》、《斯德哥尔摩公约》和2013年10月制定的《关于汞的水俣公约》。

3.1 《蒙特利尔议定书》对氯碱行业的影响分析

中国氯碱行业的四氯化碳产品是 《蒙特利尔议定书》要求淘汰的产品。目前，中国四氯化碳主要来源于甲醇法生产甲烷氯化物，是采用该工艺必须产出的副产物，生产比例一般在5%～8%。四氯化碳原主要用于生产CFC-11和CFC-12等产品，发达国家按 《蒙特利尔议定书》要求已被关闭，中国也于2007年7月1日起停止生产CFC-11和CFC-12，减少了四氯化碳的用途。目前四氯化碳的消费主要是作为生产原料转化为其它产品予以消化，主要以转产一氯甲烷、三氯甲烷和四氯乙烯为主。

根据2007年9月21日 《蒙特利尔议定书》第19次缔约方大会决议，全球将最终淘汰HCFCs（包括F22）的时间提前十年。中国在2013年将消费和生产水平冻结在基线水平，2015年削减10%，2020年削减35%，2025年削减67.5%，2030年完全淘汰。由于发展中国家在CFC削减上相比发达国家滞后10年，使得部分ODS的生产和消费在发展中国家还有一定的市场需求，例如F22的生产和消费。国外发达国家提前冻结和削减F22的生产和消费，使得二氯甲烷和三氯甲烷的产能过剩，大量倾销中国，对中国甲烷氯化物行业造成冲击。中国三氯甲烷年产量的85%用于F22生产，F22有75%用于制冷行业。在HCFCs加速淘汰过程中，由于每年三氯甲烷的大量进口造成了国内失去了十几万吨的消费市场，对三氯甲烷、甲烷氯化物及氯碱产品的产销带来极大影响。此外，随着中国已开始实施削减计划，甲烷氯化物的需求及其下游产品结构调整面临着较大的挑战。

3.2 《斯德哥尔摩公约》对氯碱行业的影响分析

到目前为止，《斯德哥尔摩公约》受控物质共22种，主要包括：滴滴涕（DDT）、艾氏剂、狄氏剂、异狄氏剂、氯丹、毒杀芬、六氯苯（HCB）、灭蚁灵、七氯、多氯联苯（PCBs）、二噁英和呋喃类等。

目前，《斯德哥尔摩公约》与中国氯碱行业关联性最大的是乙烯氧氯化法聚氯乙烯、氯化苯和短链氯化石蜡。

根据世界环境规划署的报告，乙烯氧氯化法聚氯乙烯和氯化苯生产有可能涉及二噁英产生和排放问题。环境保护部污染防治司自2006年起组织开展全国持久性有机污染物（POPs）状况调查，特别是对17类二噁英的排放源进行了调查，包括废弃物焚烧、制浆造纸、水泥生产、铁矿石烧结、炼钢生产、焦炭生产、铸铁生产、镀锌钢生产、再生有色金属（铜，铝，铅，锌）生产、镁生产、黄铜和青铜生产、生产2，4-滴类产品、三氯苯酚生产、四氯苯醌生产、氯苯生产、聚氯乙烯生产、遗体火化。

当前，参照欧盟和美国最新的聚氯乙烯污染物排放标准，环境保护部组织编制的《氯碱工业污染物排放标准（征求意见稿）》（GB15581）中新增了乙烯氧氯化法聚氯乙烯企业二噁英类排放指标 （0.1 ng TEQ/m3）。现有乙烯氧氯化法聚氯乙烯企业和氯化苯企业要开始关注二噁英问题，并研究制定相应的应对措施。

此外，从目前审查进展情况来看，短链氯化石蜡产品很有可能在下一次的《斯德哥尔摩公约》缔约方大会上增列到受控物质名单中。联合国环境规划署持久性有机污染物审查委员会2006年11月第二次会议短链氯化石蜡提案指出：已有数据清楚地表明，短链氯化石蜡已经污染了生物圈和空气，对水生生物的毒性极大，并不会自然分解，而且往往会在生物圈中形成浓缩。其的持久性、生物蓄积性、远距离环境迁移潜力和毒性意味着会在全球一级对环境造成破坏性影响。2012年6月20日，欧盟委员会发布（EU）NO 519/2012 法规，修订了（EC）No 850/2004 法规，新增硫丹、六氯丁二烯、多氯化萘、短链氯化石蜡为持久性有机污染物。中国氯化石蜡产品没有区分氯化碳链的长短，也没有测定产品中短链氯化石蜡的报道。至今，大多数厂家对生产和使用产品中混有的短链氯化石蜡将来的受控前景还没有强烈的认识和明确的应对措施。

3.3 《关于汞的水俣公约》对氯碱行业的影响分析

2009年2月，在肯尼亚内罗毕举行的世界环境规划署（UNEP）第25届理事会上，美国、印度以及中国等几个汞排放大国的政府转变了原有的保守态度，同意建立全球汞控制公约，并决定将在2010-2013年召开5次政府间谈判委员会系列会议（INCS），到2013年达成全球汞控制公约。氯碱协会与中国石油和化学工业联合会参加了历次政府间谈判委员会会议（INCS），并为中国政府代表团开展谈判提供技术支撑。2013年10月9-12日，《关于汞的水俣公约》外交全权代表大会在日本召开，92个国家政府签署了该公约。

针对该公约中有关氯乙烯（VCM）议题和原生汞矿的关闭议题，中国政府代表团经过艰苦谈判，取得以下2个结果。一是用于VCM生产的原生汞矿关闭时限为公约对中国生效后15年；二是VCM用汞工艺作为允许用途列入公约案文中，未设淘汰时限，但附加了以下几个条件。

（1）到2020年，乙炔法聚氯乙烯单位产品的汞使用量比2010年下降50%；

（2）采取措施减少对原生汞矿的依赖；

（3）控制汞的排放和释放；

（4）支持无汞催化剂和工艺的研发；

（5）在缔约方大会已证实的基于现有工艺的无汞催化剂在全球范围内均可获取，且在技术和经济可行5年之后，不允许使用汞；

（6）向缔约方大会报告替代技术进展情况和淘汰汞使用所作出的努力。

中国电石法聚氯乙烯行业是中国用汞量最大的行业，约占总用汞量60%以上，这决定了电石法聚氯乙烯行业是中国开展汞公约履约工作最重要领域。随着国民经济发展的需要，聚氯乙烯产能和产量还将进一步扩大，汞的需求量也会随之增加，如不采取有效的汞削减和减排措施，电石法聚氯乙烯行业不仅面临来自资源和环境等多方面的考验，也面临着履行国际公约的压力。

按照“减量化，无汞化”的工作路线，电石法聚氯乙烯行业正在积极做好汞污染防治工作。一方面，大力推动低汞触媒的应用，努力实现2015年年底前全行业100%应用低汞触媒；同时，各企业积极采用高效气相除汞技术、盐酸解吸、含汞废水处理等汞污染防治技术，减少汞的排放；另一方面，协会也正在积极组织科院院校和重点聚氯乙烯企业开展无汞触媒研发工作，争取早日实现行业的无汞化。

4 安全

氯碱行业是以盐和电为原料生产烧碱、氯气、氢气的基础化工原料产业，属于危险化学品生产行业。生产过程具有一定的危险性，一旦出现事故，不但会造成人员伤害而且会引起影响社会稳定的公共危机事件。由于历史上形成的条块分割、地区保护等原因，造成我国氯碱生产企业数量多，平均规模低，国内氯碱企业安全管理水平存在一定差异，安全管理规范、标准、防范措施、应急求援体系等同国外发达国家相比也存在一定差距。

近年来，针对氯碱行业的安全生产现状，国家安全生产监督管理总局在建立健全行业安全管理体系、安全生产法规标准建设和推动安全标准化建设方面开展了一些工作，提出了新的要求。

为严格氯碱等高危化工行业安全准入，受国家安全生产监督管理总局监管三司委托，氯碱协会组织编写了《烧碱行业安全准入条件（征求意见稿）》，共分五部分14条。“生产企业布局要求”主要规定了新建企业项目选址需符合本地土地规划的要求，以及不在园区老企业的退城进园及新建、改建、扩建、搬迁的项目选址要求；“生产装置、工艺技术和安全设施要求”规定了烧碱工艺中电解、液氯先进工艺技术的选用以及落后设备及工艺的淘汰要求；“液氯储存和运输要求”规定了新建烧碱生产企业的液氯储存量，以及液氯运输半径及构成重大危险源的管控要求；“安全生产标准化要求”规定了新建烧碱企业需达到的安全生产标准化等级要求以及现有烧碱企业达到安全标准化二级以上的时间进度要求；“监督与管理”规定了烧碱生产企业负责人应履行的相关安全生产制度等。该安全准入条件从源头上规范我国氯碱行业，并有利于加强氯碱行业的安全管理。

在安全生产法规标准建设方面，受国家安全生产监督管理总局监管三司的委托，氯碱协会与中国石油和化工勘察设计协会共同组织编写《烧碱装置安全设计规范》，主要编制单位有中国天辰工程有限公司、中国成达工程有限公司、上海化学工程设计院有限公司、浙江巨化股份有限公司、新疆中泰化工股份有限公司等，本规范的编制从设计安全入手，立足于生产的安全，采用适宜、可靠的安全措施与对策，可将烧碱装置的安全风险降低到合理、可行的最低程度。目前，该设计规范将进一步修改完善后上报安监总局。

GB11984—2008《氯气安全规程》和 AQ3014—2008《液氯使用安全技术要求》施行以来，对氯气生产和使用等涉氯企业安全生产起到了一定的规范作用。同时，一些企业学习、借鉴国内外先进技术，在氯气安全设施和应急技术方面进一步改进，对贯彻上述标准又有了新的要求。协会氯碱安全技术协作组根据行业发展新形势，在2010年编写了《关于氯气安全设施和应急技术的指导意见》。在该指导意见使用过程中，根据部分企业的建议，需要对几个问题进一步明确，协会氯碱安全技术协作组经过组织专家研究分析，2012年编写了 《关于氯气安全设施和应急技术的补充指导意见》。

在安全标准化建设方面，根据国发[2010]23号文件精神，全面开展安全标准化工作已成为危化品行业安全管理的重要抓手，并明确在2012年底前现有危化品企业要达到三级以上安全生产标准化水平。氯碱企业不要为了达标而达标，要切实按照《氯碱生产企业安全标准化实施指南》（AQ/T3016-2008）和协会编制的《氯·碱生产安全标准化指导手册》做好企业安全标准化建设工作。各氯碱企业在实施安全标准化达标工作时，应加强与协会的沟通联系，充分利用协会积累的丰富的安全生产、管理经验和专家队伍，从起始做好企业的安全标准化建设工作。

5 环保

随着党的“十八大”将“生态文明建设”提升到了新的高度，环保政策也将日益严格。近一年来，环境保护部制订的多项法规标准对氯碱行业发展提出了新的约束要求，同时各地方环保部门也进一步加强对环保的监督管理，现将与企业发展关系较大的政策情况介绍如下。

5.1 环境保护综合名录

2014年1月环境保护部发布了《环境保护综合名录（2013年版）》，此次发布的综合名录是由历年制定的综合名录，以及2013年制定的新一批综合名录汇总而成的。共包含3部分：“高污染、高环境风险”产品（简称“双高”产品）722项，重污染工艺92项、环境友好工艺83项，环境保护重点设备35项。其中涉及氯碱行业的，“双高”产品有电石法聚氯乙烯、氯醇法环氧丙烷、氯乙酸、三氯乙烯、四氯乙烯、甲烷氯化物（二氯甲烷和三氯甲烷）、环氧氯丙烷、尿素法ADC发泡剂、水合肼、二氯乙烷和氯苯等10多项，重污染工艺有3项，其中乙炔法（电石法）生产的聚氯乙烯（PVC）首次列入“双高”产品。

综合名录的主要作用体现在3个方面：

（1）为国家相关经济政策制定提供环保依据。目前，综合名录已经在国家有关部门制定和调整相关产业、税收、贸易、金融等经济政策，以及安全生产监管政策中得到了广泛运用。截至目前，综合名录所列产品中，已有300余种“双高”产品被财税和贸易主管部门取消出口退税，并被禁止加工贸易，有效遏制了“双高”产品大量生产和出口造成的国内环境损害。2013年12月环境保护部对《环境保护综合名录（2013年版）》公开征求意见，协会紧急向政策法规司反馈意见，一是，由于涉及氯碱行业的产品较多，请求对所列产品按照污染防控程度和环境风险管理的紧迫性，分批列入名录管理，设置一定的缓冲期，确保氯碱行业调结构和转方式平稳进行；二是，由于电石法聚氯乙烯工艺存在的长期性、必要性和重要性，以及行业积极开展汞污染防治工作取得的进展，建议 “乙炔法 （电石法）生产的聚氯乙烯（PVC）”不列入名录管理。但是，环境保护部对于以上意见建议未予采纳。