江苏社会组织治理机制创新的政策建议

目前，江苏社会组织的发展存在着数量少、结构不均衡、主体意识不够、服务能力不强等问题。应从制度支持、能力提升、功能发展等方面创新江苏社会组织治理机制。

一、江苏社会组织发展的现状

社会组织发展迅速。目前，全省各类登记社会组织达37905个，备案城乡基层社会组织44231个，近五年来登记备案总数增长了72.8%，平均每万人拥有社会组织数达10.2个，社会组织数量领先于全国各省份。

培育孵化社会组织走在全国前列。截至2012年，江苏已建37个孵化基地，覆盖11个地级市，各级资金投入超1000万，培育孵化社会组织近400家。在基层社会组织管理创新方面，江苏也独树一帜，如南京在全国首创了“两级登记、两级备案”的社区社会组织管理体制。

社会组织参与社会管理和公共服务成效显著。一是有效承接了养老服务、社会救济、文化教育等方面的公共服务。全省共有老年人协会18924个，其中村、居级17261个，参加人数357.7万人。城镇共有民办养老机构602家、床位5.2万张，分别占全省总数的72.7%和56.1%。同时，全省活跃着一大批品牌性养老社会组织，有效缓解了政府养老服务的压力。二是合理充当了“社会安全阀”和“调解器”，化解了社会矛盾，维护了社会秩序。如江苏省法律援助基金会自2007年以来累计资助法律援助案件451件，涉及受援人16529人，其中援助农民工11667人；南京市1282个社区（村）级调解组织，2011年以来调解各类民间纠纷超过2万起，调解成功率达95%以上，化解了一大批社会矛盾和问题。

二、江苏社会组织发展存在的主要问题

社会组织的数量偏少、规模偏小。从每万人拥有社会组织的数量看，发达国家一般超过50个，而我国目前仅为2.7个。江苏虽然在此方面领先于全国，但与发达国家相比，仍存在着较大的差距。另外，从社会组织的规模来看，江苏注册资金10万元以上的社会组织不到总数的10%，规模偏小。

社会组织的结构不均衡、不合理。目前，江苏提供“俱乐部产品”的社会组织居多，提供公共服务的社会组织偏少。以社区社会组织为例，文体活动类组织一枝独秀，而志愿服务类和利益代表类等社会组织发展缓慢，无法满足居民日益增长的多样化服务需求。

社会组织参与社会管理和公共服务的主体意识不强，发挥作用的空间有限。国际上把社会公共服务分为36种供给方式，其中社会组织承担的占了多数，涉及教育、医疗、社区公益事业等。江苏社会组织主要集中在养老、环保等少数领域，提供个性化服务的社会组织比较缺乏。

社会组织的内部治理能力和服务能力不足，服务质量不高。江苏社会组织虽然得到了一定程度的发展，但其专业能力比较欠缺。许多社会组织只能依靠志愿者开展运作，仅有的少数专职人员中还有部分是离退休人员，人才匮乏，难以开展项目策划、资金筹措、项目运作等管理工作。

社会组织“行政化”与“空心化”并存，政社分开面临较大困难。许多社团虽然名义上已与党政机关相脱离，但仍依赖于原挂靠机关；同时，在对社会组织“去行政化”的改革过程中，又出现了“空心化”现象。这些都导致社会组织对政府存在着过高的期待和依赖，自我发展、自我管理能力不强。

三、推进江苏社会组织治理机制创新

制度支持方面：实行横向宽松、纵向紧缩，纵横有致的总体治理方略。一方面，为满足不断增加的公共服务需求，应发展多样化的社会组织类型，注重横向扶持，努力降低公益性、社会服务类社会组织的准入门槛。另一方面，在纵向上注意控制组织规模，加强对运作过程的监督，预防一些组织由于规模扩张、社会政治动员能力增强而带来的社会秩序风险。

加大社会组织发展和管理的统筹协调力度，推进制度建设和整体规划。社会组织的发展和管理是一项综合性的系统工程，必须站在全局和战略的高度统筹规划。比如可由市级分管领导牵头、专门统筹促进社会组织发展的协调领导小组，统一考虑登记管理改革、资金扶持、捐赠免税等事项和政策法规，并尽快以立法的形式，明确社会组织的性质、分类以及税收优惠办法，为公益性的社会组织获得税收优惠提供法律支持。

完善社会组织分类管理和重点扶持机制，引导发展方向，优化功能布局。目前应加快培育公益类和社会服务类等社会组织，增加该类组织的数量，提高该类组织的服务水平和能力。在此基础上，通过统筹规划、重点培育和积极引导，把为老服务、残疾人服务、公共医疗、法律援助等领域的公益性社会组织从整个社会组织的管理工作中彰显出来，设立专项扶持，推动社会组织在公共服务等重点领域的发展。

能力提升方面：依托“枢纽型”和“支持型”社会组织，推进行业自律。一是对工、青、妇等人民团体的功能进行调整与整合，淡化行政性，凸显社会性，提升专业化，增强影响力，发挥其在社会组织体系中的枢纽作用。二是依托“支持型社会组织”，大力推进行业自律。借助“支持型社会组织”，主要为其他社会组织提供资金、人才、信息等方面的支持，以及开展评估、培训、咨询等方面的服务，加快推进行业自律。

加强社会组织能力建设，突出专业性。一是促使社会组织健全内部治理结构，建立权责对应的理事会治理结构和制度化的信息公开机制，增强其内外治理能力。二是加强社会组织负责人和专业化人才的培养，积极开展与高校、院所及富有经验的社会组织合作，以共建社会组织孵化器、举行主题培训和项目培训等方式，提高社会组织负责人的管理能力。三是建立健全社工的培训、管理和激励机制，重点培训社工的专业理念和技术方法，并坚持在职培训和引进人才相结合，完善社工的职业发展机制。

功能发展方面：以社会服务领域为重点，以社区为平台，在社区服务的合作共治中实现政府职能转变和社会组织治理创新。政府应当以社区居民需求和问题解决为导向，根据各社区特点，有针对性地发展和扶持不同类型的社会组织。同时，加快社会组织对服务需求的深入调查和科学分类，充分发挥政府在社会服务提供方面的优势，实现社区社会服务的精细化与专业化。

以政府购买服务为抓手，完善可持续运行机制，拓展政社合作的范围。一是着眼于民生问题，根据江苏经济社会发展现状和社会公众的需求，明确政府购买的优先和重点领域。二是厘清政府购买服务的主体资格、资金来源、合同管理和评估等一系列基础性问题，为购买服务提供制度保障。三是逐步把政府购买服务纳入公共财政体制，通过财政预算统筹安排和福利彩票公益金支持等，形成多样化的资金保障渠道。四是加强政府购买服务的绩效评估，通过对服务项目提出明确的标准要求以及构建合理的评估指标体系等，把信息公开贯穿于购买服务的全过程。

以项目为主要载体，实现社会组织项目与政府资源、市场资源、居民需求的充分对接。采取公益创投、公益洽谈会、公益推介会等多种形式，在政府、社会和市场之间搭建平台，在释放政府资源的同时，充分吸纳市场资源、社会资源，实现社会组织项目与政府资源、市场资源、居民需求的“三个对接”。同时，围绕项目管理全过程，综合运用多种问责方式，如执行报告、现场监测、财务抽查、独立第三方机构评估等，构建对社会组织提供服务绩效的全方位问责机制。

〔本文系中共南京市委党校陈华副教授承担的江苏省社科基金项目“社会组织治理研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华endprint