中国新能源产业发展面临的障碍与对策

詹花秀

摘 要：低碳生产、低碳生活成为国际经济发展大趋势。中国作为一个资源相对不足、以煤为主要能源的国家，碳排放量已位居世界第二，仅次于美国。发展新能源迫在眉睫。近些年来，中国的新能源发展取得了一定成果，国家对新能源发展采取了一系列扶持政策，太阳能产业、风力发电、水力发电都发展很快。但目前也存在着光伏产业等新能源产业过度竞争，新能源产业成本高、竞争力低，新能源发电并网难，技术、资金困难，可持续性差等一系列问题。进一步发展新能源产业，要在大部制下采取统一的新能源战略，加大投入力度，鼓励企业竞争，解决并网难题，等等。

关键词：新能源；太阳能；风能；低碳经济

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0060-03

发展低碳经济已成为国际社会的共识，低碳生产、低碳生活必将成为我们的自觉行动。2012年中国已经成为世界第一大能源生产国和消费国。目前，中国二氧化硫的排放量居世界第一位，酸雨的覆盖面积已达国土面积的40%；二氧化碳的排放量居世界第二位，仅次于美国，作为人口大国，中国人均二氧化碳排放量超过世界平均水平。中国已探明的矿产资源总量较大，约占世界的12%，仅次于美国和俄罗斯，但人均资源占有量仅为世界人均占有量的58%。中国目前所利用的能源主要是化石能源，主要包括煤炭、石油、天然气。其中，以煤为主。中国是一个以煤为主要能源的国家，煤炭始终占据最主要的地位，天然气只占中国能源供应的极小部分，呈现“富煤、贫油、少气”的资源禀赋特征。煤炭的大量使用导致了严重的大气污染，直接影响着人们的身体健康。资源紧缺、污染严重、环境承载能力的限制，警示我们，大力发展新能源产业、发展节能减排技术将是中国解决能源环境问题、建设两型社会、履行对国际社会承诺的重要突破口。

一、中国新能源产业发展现状

1.法律政策支持新能源产业发展

新能源又称可再生能源，是指传统能源（煤、石油、天然气以及大中型水电）之外的各种能源形式，包括太阳能、风能、生物质能、地热能、核聚变能、海洋能以及由可再生能源衍生出来的生物燃料和氢所产生的能量。

20世纪90年代后半期，中国开始注意从政策上引导新能源开发。2000年以来，中国政府对大了可再生能源开发的支持力度。2003年，国家发展和改革委员会专门成立了能源局，其下设立可再生能源管理处。能源局成立后，将新能源的发展列入了国家中长期发展计划和国家科技发展计划，并制定了一系列的政策法规。

2.财政支持政策相继出台

财政部提出了对安装与建筑结合的光伏电池给予补贴，国家能源局也发布了随时出台“新能源发展规划”的信息，财政部联手科技部、国家能源局正式推出“金太阳计划”，提出三年内支持不少于500兆瓦的太阳能发电项目建设等等。财政对新能源的扶持无论从密集度和力度上都是前所未有的。

3.地方政府积极打造新能源基地

在法律政策和财政支持下，全国超过一半的省份在打造新能源基地，或者把新能源作为支柱产业来发展，上百个城市在做新能源发展规划。江苏省的13个地级市中就有10个正在打造新能源产业基地。上海、浙江也出台了新能源产业规划，列明未来新能源产值目标。在山东省的规划中，要在2011年，使三成以上的城市建筑普及应用新能源，新能源消费比例提高到3%。青海宣布将在柴达木盆地建设太阳能电站。甘肃宣布在酒泉建立世界首个千万千瓦级的连片开发、并网运行的风电基地。

4.企业纷纷进入新能源领域，新能源产业迅速发展

由于近年来煤炭价格一直居高不下，传统能源企业中电力是最迫切想改变煤炭主导地位的。而新能源理所当然地被电力企业视为新出路。中国国电电力集团在五大发电集团中率先进入太阳能领域。在中央政府的政策支持下，中国新能源产业在短短几年内获得了巨大发展。其中，发展较快的是风电、沼气和太阳能热水器。2007年，中国太阳能产业规模已位居世界第一，是全球太阳能热水器生产量和使用量最大的国家，也是重要的太阳能光伏电池生产国，2008年中国的太阳能产业在不利经济形势下仍保持了30%的高增长。核电的发展政策由“适度发展”变成“积极发展”再调整为“大力发展”。生物质能、核能、地热能、氢能等近年来得到较大发展。混合动力车、纯电动汽车、燃料电车等已成为汽车业的重要发展方向。某些机构乐观地预期，2050年中国将有30%以上的能源需求依靠新能源来满足，届时风电装机甚至可能达到2.5亿kW以上。

不过，总的来说，可再生能源占中国能源总量的比重还很低。其中主要还是水电，非水可再生能源所占比例还非常低。目前，新能源不足以改变中国的能源结构，新能源产业发展，任重道远。

二、新能源产业发展中存在的问题

中国在新能源产业发展中，也存在不少问题。

1.蜂拥而上，产能过剩、无序竞争问题

目前，非理性投资所导致上游产能过剩、下游制度瓶颈等问题，正阻碍着新能源产业的健康有序发展。如，风能设备制造、光伏设备制造等领域（而不是设备应用领域）出现了一定的产能过剩问题。目前中国光伏产业由于技术问题而导致成本过高，光伏发电技术其实还没有非常成熟，提前热炒已经使这个行业产生了泡沫，金融危机也使大量光伏企业倒闭，部分外资已经开始撤离光伏发电。光伏产业技术进步快，技术风险大，中国过度投资，新技术的出现可能会把我们原来的巨大投资变成泡沫。过度竞争，市场监管缺位，会使那些想通过长期持续研发获得核心竞争力的企业，也在恶性的价格竞争之中被消灭。目前许多龙头企业的优质产品不能引领市场，甚至还经常被劣质品冲击。同时，低成本的恶性竞争，导致了国外此起彼伏的反倾销调查。

2.新能源的成本高，竞争力差

发展新能源的成本问题，是世界各国普遍面临的难题。中国除了各国普遍面临的问题外，还面临着一系列的独特成本制约问题。一是中国很少自主技术，在生物发电、太阳能、风能等领域，中国企业要向国外同行支付高昂的技术专利费用。可再生能源技术是非常复杂，而且进步非常快的，因此核心技术很难掌握。现在中国新能源产业的关键技术、材料和装备都依赖进口，连生产线都靠进口。二是中国大部分新能源企业生产规模小、过于分散，集约化程度很低，导致生产成本高，效益差。三是不仅因为自主技术不成熟，我们要在设备购买上付出高成本；而且还因为项目投资额大，融资渠道少，我们要在资金获取上付出较高成本。endprint

正因如此，中国呈现大型新能源项目亏损较多，少数中小型项目有高额投资回报，整体堪忧状态。中国风电成本大约是每度电0.5元，总体来看，成本要比火电高一些。而太阳能光伏发电的成本要更高，达到每度电1元多，最便宜的也在1.09元。如此高的成本严重制约了产业的发展。一些风电项目投产后发电成本普遍高于火电，因当地电网不愿购电而陷入困境。

新兴产业的发展和壮大，在于其技术先进性和市场竞争力。新能源产业能否快速发展，还要看它能否与传统能源抗衡。首先，世界能源市场有限，电厂建成之后经济寿命是二十年左右，技术寿命更长一些，而中国的电厂大都是2000年以后建成的，更新换代是十年以后的事情，新能源短期内很难对其进行替代，因此新能源发展的最大市场空间是新增容量。其次，当前条件下新能源的发展主要依靠政策扶持，市场容量是政府政策提供的，即使某一天各种新能源具有市场竞争力，其市场容量也是有限的。它不仅要面对新能源技术之间相互竞争，还要面对传统能源低碳化技术的强有力竞争。

3.技术、资金困难，可持续性差

新能源项目主要是将成熟的新能源技术转化为实用新型产品，这一转化过程涉及到多个领域、需要多门学科知识，只有各项技术紧密结合，才能研发高效实用的新能源产品。中国传统上没有专门从事可再生能源研究的机构和实验室，只有一些研究项目和课题组；目前中国只有少数专家从事新能源开发利用的相关研究，专业技术人才极其缺乏。新能源领域的技术发展规划滞后，基础研究、材料研究、应用研究、产业化研究和建设资金难以得到长期、持续的保障。新能源项目的失败使得风险资本对新能源抱怀疑态度，甚至于敬而远之。技术障碍已经严重制约了风险资本进入新能源领域。

4.并网技术尚存难题

从技术的角度讲，风能、太阳能等新能源，由于其发电的不稳定性，对于电网企业而言，它们并不是一种可靠的优质电力供应源。传统电网必须经过更新改造后才能具有对新能源的接纳能力。现行可再生能源法对电网企业规划和建设配套电网设施没有做出规范，电网规划和建设滞后，造成一些地区可再生能源发电项目难以及时并网发电。比如风电，由于风的不稳定性，时有时无，必对电网造成冲击。

5.垄断势力的阻挠

在中国，由于行业垄断，既得利益集团对新能源发展造成重重阻力。如，风电和光电，虽然有入网的技术因素，但更为关键的因素在于与新能源发电上网相关的成本如何分担，收益如何分享。风力发电最适合与热电网并网，但由于中国的电网属垄断经营，两种电网并网迟迟不能实现。中国现行《可再生能源法》虽然规定了全额收购制度，主要是通过电网覆盖范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决，实施中由于双方企业利益关系和责任关系不明确，缺乏对电网企业有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，难以落实全额收购的规定。因此，只有打破行政垄断壁垒，加快市场化改革，新能源产业发展才能获得持久的制度支撑和生命力。

6.多头管理，新能源源政策协调性差

中国能源产业政策法规、发展战略缺乏整合研究与能源综合管理部门的协调，由此导致能源政策法规的可操作性差，各部门、各地区互相脱节，产生了一系列问题。例如，为促进新能源产业发展，各部门、各地出台了一系列政策措施，这些措施在取得显著成效的同时，也存在一些局限和不足。在不同部门之间，如国家能源局、国家发改委其他司局、工信部等，目前协调的力度还有待进一步加强，这些部门都不是垂直管理的，缺乏有效监督执行其产业政策的行政机制。在上下游（如设备制造、发电和入网）之间，尚缺乏有效衔接，导致了设备技术水平不高、发电无法入网等问题。在不同地区之间各地为占领新能源产业发展制高点展开的激烈竞争，在取得一定积极效果的同时，导致了低水平的重复建设、无序竞争和产能过剩。

多头管理，问题突出。以山东省为例，农村能源办管太阳能发电，新能源行业的工业生产由发改委管，企业经营归中小企业办管，而经贸委资源处则负责管理年耗5 000吨以上标准煤的企业，这种多头管理让新能源企业“出了问题都不知道找哪个部门解决”，一些部门发现企业有利可图时插手“管理”，需要解决问题时则退避三舍。

7.新的资源环境问题和预想不到的问题

新能源项目所利用的风能、太阳能、潮汐能和生物能资源虽然具有可再生性，但开发这些能源，却要受到相应的资源和条件限制。风力发电由于造价相对低廉，成了各个国家争相发展的新能源首选，然而，随着大型风电场的不断增多，占用的土地也日益扩大，对环境的不良影响日益突出。大力发展生物燃料，会面临“汽车从穷人碗中夺食”的指责，国内外许多专家都表示这种能源方式不能大力发展。地热能的开发具有与使用空调同样的危险，如大规模开发，必将导致区域地面表层土壤环境遭到破坏，必将引起再一次生态环境变化。水电的开发同样受到质疑，如长江三峡工程，投入使用的时间还不长，长沙流域发生了多次地质灾害，一部分专家学者质疑三峡工程给生态环境带来的不良影响。以目前的技术生产太阳能电池板，耗能高，污染大，中国生产的太阳能电池板中90%出口发达国家，加剧了国内的环境污染。一批风电制造企业，引进技术未经消化，或引进技术本身就不成熟，埋下了许多事故隐患。投入运行的国产机组多次出现大的质量和技术故障。机组运行几年后估计将面临机械类设备质量故障的高发期。这都是我们发展新能源产业中必面对的问题。

三、发展新能源产业的对策

1.在大部制下，制定可行的新能源发展战略

基于当前新能源发展存在的种种障碍，实现大部制，将能源产业归口在一个部分管理，以解决其研发投入、政策支持、并网等问题。目前中国的能源法领域，主要有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》以及一大批行政法规和地方法规。有些全局性、战略性的问题是这些单行法解决不了的，这就需要有一部能源基本法能为单行法的制定和修订提供法律依据，提供统一的指导思路。能源发展战略应坚持“以新能源替代传统能源、以可再生能源替代化石能源、以优势资源替代稀缺资源，进一步强化新能源的战略中心地位。”不仅要对新能源产业的发展投入财力物力，同时也要对新能源产业发展的可行性进行前期研究与评估，减少其发展对环境污染和对地质、生态的破坏，以免新能源产业的发展违背其初衷。endprint

2.新能源产业要发展壮大，关键是技术突破、价格降低

一是建立产、学、研相结合的自主创新体系。大力研发风电、太阳能、生物质能、核能等新能源开发技术，还有储能技术和电网调度技术，也就是“智能电网技术”等。二是做大做强龙头企业。应通过新能源企业的战略性调整与重组，推动企业跨地区、跨所有制兼并与联合，发展一批有核心竞争力、主导产品优势突出的大型企业集团。为促进技术进步、降低成本，政府应制定相应的税收政策、信贷和投资政策、价格政策促进新能源产业的发展。

3.大力倡导绿色理念，促进新能源消费

一要大力宣传绿色消费观念，积极营造绿色能源消费的社会氛围。通过各种优惠政策和发放绿色消费证书等荣誉，鼓励企业、家庭积极认购绿色新能源。二是政策上有保有压，实行环保折价和“清洁发展机制”。能源产业是外部性很强的产业，有必要实行环保折价，将环境污染的外部成本内部化，建立有利于激发新能源发展的定价机制，调动投资者的积极性。根据《京都议定书》“清洁发展机制”框架，积极开展温室气体减排配额买卖安排，让开发新能源的企业可以通过减少温室气体排放获得更多的收益。

4.解决入网技术问题

为了解决风电的稳定性问题，要从两头入手，一头是电源，一头是电网。从电源来看，一方面，风电装备制造企业也应该加快技术进步，开发电网友好型的发电装备，减少对电网的冲击，例如解决低电压穿越问题的相关技术等。另一方面，要将“风光火储”各种电源进行组合，以降低风电的间歇性和对入网的冲击。也就是将风电、光伏发电、火电、储能设备进行有效组合，相互补充，以平滑单纯风电所带来的不稳定性，使得间歇性的电源成为非间歇电源，或者至少使间歇的时间变短。就分散利用的部分来看，在中国，风场往往远离用电中心，需要长距离的输送，所以应该在风电场附近建立一些高耗电的企业和工厂，就近消耗一些电能，这样对电网的冲击就会小一些。从电网这头来看，首要的就是发展智能电网技术，它可以增加电网的灵活性，提高电网的吸纳能力。

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[责任编辑 陈丽敏]endprint