农田水利工程建设管理存在问题分析和对策探讨

闫春霞 王会萍

摘 要：文章通过对宝鸡市陳仓区近年农田水利建设管理中存在的问题进行分析，提出今后发展的对策措施，可对各地区的十三五农田水利规划编制、建设管理提供一定的参考。

关键词：农田水利；建设管理；问题；对策

1 陈仓区农田水利设施发展现状

水利是农业的命脉，农田水利建设关乎粮食生产安全，关乎社稷民生。农田水利建设进入了快车道，各地加大了水利投资力度，小型农田水利建设并取得了巨大的成就，在促进农业增产、调整农业结构、增加农民收入等方面起了举足轻重的作用。

以宝鸡市陈仓区为例，该区十二五期间农业综合开发高标准农田建设示范工程水利项目投资6758万元，衬砌维修渠道227公里，铺设低压输水暗管38公里，新打机井54眼，维修42眼，建排灌站3座；全国千亿斤粮食生产能力项目田间工程水利项目共计投资1813万元，改造衬砌渠道104公里，新打机井9眼，维修机井14眼，平整土地38.8公顷；实施中央农资补贴项目投资924.37万元，新修渠道68.57公里。

截止2013年底，该区有小型水库14座，总库容10826万立方米；塘坝187座，蓄水能力216万立方米；引水工程314处，供水能力2330万立方米/年；泵站11座，总装机功率1.7万千瓦，总装机流量18.54立方米/秒；机电井3004眼，总装机3万千瓦，供水能力5860万立方米/年。全区水利设施灌溉面积达到3.06万公顷，农田灌溉面积2.47万公顷，全区机电排灌面积1.57万公顷，其中：机电井0.84万公顷，固定站0.73万公顷；节灌面积1.38万公顷，其中：喷灌0.04万公顷，微灌0.005万公顷，低压暗管0.43万公顷，渠道防渗0.91万公顷。

2 农田水利建设存在问题及分析

随着大量水利工程陆续建成投入使用，农田水利建设管理中的问题逐步凸现，主要存在的以下5个问题，解决这些问题对确保中央资金有效利用、工程长久发挥效益具有非常重要的现实意义。

2.1 多头投资，缺乏统筹规划

近年来中央关注三农问题，加大了对农村发展的扶持力度，而农村发展离不开农业，农业发展离不开水利，因而形成了水利、农业、财政、扶贫、国土等多个部门多头投资的局面，各职能部门都按自己的思路搞规划和投资建设，并缺乏与相关部门的合作意识，很大程度上存在投资的随意性、盲目性，不能形成系统的统筹发展规划，常常使工程的布局缺乏合理性和系统性，同时存在重复建设的现象，导致工程建设资金浪费、投资经济效益和社会效益不能最大化。

以投资标准为例，陈仓区财政部门的农业综合开发高标准农田建设示范项目水利工程每亩水利设施投资1200元左右；而国土部门的土地整理项目每亩水利设施投资不足200元。没有统一的投入标准、统一农田水利设施布局、统一的质量要求，投资标准不一，使部分实施区的桥、涵、闸不能按标准配套，机井间距不一，灌溉面积难以控制，难以满足农民生产需要。以实施区域来看，规划随意性大，存在着重形象、轻效益，重政绩、轻需求的现象，注重路边工程、形象工程却轻视项目建设本身的必要性，缺乏规划的科学性和实用性，许多需要实施的地区由于交通不便，政绩难以体现而得不到实施。如陈仓区近五年农田水利项目建设一直围绕着渭北塬区周原镇、慕仪镇两镇进行，而贾村镇、县功镇、新街镇却因地理位置较偏僻等原因，农田水利项目总是绕道而走，使该区农田水利地域发展不均，从这一现象可看出项目规划建设存在的一些端倪。

2.2 建设资金不足，建设质量差

目前的农田水利工程建设项目都要求地方进行资金配套，并要求工程勘测设计费、建设管理费、工程占地、青苗赔偿等费用在配套资金中支付。但在实际建设中由于地方财力有限等种种原因，地方配套资金大多难以到位，从中央资金中挤出勘测设计费、工程占地赔偿等费用，占用了部分工程建设费，加大了工程建设的难度和基层管理难度，从而使工程进度缓慢，质量难以保证，从而影响工程建设使用效果。而受益群众对兴建民办公助工程认识模糊，依赖思想严重，主体意识不强，忽视自己是最终受益者，一味认为近年来国家加大农村支持力度，公益性建设都是国家上门主动投资，不愿出资出劳，主动建设积极性差。地方上宣传也不到位，甚至懒于协调，国家拿多少钱，就办多少事，导致工程不能按设计、标准建设，建设质量普遍不高。

2.3 节水意识淡模，节水灌溉推广难

陈仓区水资源时空分布不均，主要产粮区渭北台塬区、县功丘陵区水资源贫乏，大力发展节水措施是缓解农业干旱缺水的根本措施，但由于农民缺乏节水意识和水危机意识，仅因为节水灌溉后期运行管理费用高，日常维修养护成本高，普遍排斥管灌、喷灌、滴灌等节水灌溉模式，节水灌溉技术推广难。十二五期间，规划灌溉方式仍以渠灌为主，陈仓区节水灌溉投资不足农田水利总投资的十分之一。

2.4 管理主体缺位，工程破坏严重

自从农村土地承包到户后，除与农民耕种紧密相连的小型农田水利设施外，其他生产资料均分产到户，极大地调动了农民的积极性，而农田水利设施却因其特殊性无法分割到户，仍然由村、小组等集体组织共同所有、共同管理和使用。但随着市场经济发展，农村分散经营和农田水利设施集体受益之间矛盾加剧，农田水利设施的所有权不清，管理责任难于落实，田间地头水利设施陷入了无人管理的混乱状态。从十一五开始推进小水产权改革效果不是很理想，仅有少量小型农田水利设施完成了管理体制改革，大量以公益性、准公益性为主的灌溉渠道、排水渠道、排灌站、机井，由于本身经济效益低下，群众缺乏建设管理的积极性，难以落实运行和管理责任，改革流于形式，工程老化失修趋势得不到遏制。

近年来新修的农田水利工程移交给村集体，并按项目管理办法签订了管护合同，但因无管理经费，无法落实具体管理人，工程验收移交后管理、监管无人问津，仍出现毁堤取土种地、渠道倾倒垃圾、渠道及低压暗管输水管道出水桩被大型农机毁坏、井灌设施被盗等现象，水利设施人为破坏和自然破坏现象依旧比较严重，导致工程运行寿命缩短，投资与效益不对称，工程效益得不到充分发挥。由于农田水利设施无实际管理主体，县级水利执法监管部门无法监管、无从追责。

2.5 缺乏人才培养和进人机制，基层人才缺乏

各级部门对建设水利人才队伍的重视程度不够，没有认识到基层水利人才的重要性。事业单位人事制度改革仅停留在减轻地方财政压力的基础上，近年来一味强调缩编，科学规范的进人制度、培养人才机制仍未建立。随着老一批水利职工的逐步退休，单位严重缺人，人员只出不进，水利队伍长年没有“新鲜血液“补充，年龄断档、知识老化、思维固化，技术力量薄弱。

以陈仓区水利系统为例，该系统行政事业单位12个，共有人员143人，其中40周岁以上的人员121人，占全体人员的85%；35～40岁的18人，占全体人员的12%；35岁以下仅4人，仅占全体人员的3%。大学本科以上人员26人，大专50人；高级职称2人，中级职称20人，初级职称17人，技术人员仅占全体职工的27.3%。区级水利单位承担着水资源管理、河道管理、防汛防旱、農田水利工程建设管理、小水电管理、水土保持监督、水产品安全监督、水行政执法等多项任务，而真正服务于农田水利工程的技术人员仅3～4人。15年来，该区水利系统未在高校招过人，知识更新换代不能及时跟上。加上水利基层单位经费紧张，像样专业培训进修几乎没有，业务管理能力低，技术力量薄弱、很难保证水利工程建设的质量。

3 农田水利工程建设发展建设

3.1 整合涉水项目，归口建设管理

由县区为单位，全面整合涉及农田水利建设的项目，在项目申报前，就由县区政府确定分年度实施区域，实行统一规划、统一实施，统一验收，提高投资使用效果，避免重复投资。项目具体实施应由水利部门“专门的人，做专门的事”，对工程的质量、安全管理进行负责，农业、财政、国土、扶贫等涉水部门采取定期检查或不定期抽查的监督模式，从而统一建设标准，提高资金利用效率，促进水利发展。

3.2 多部门协作，搞好前期规

农田水利建设量大面广，科学规划是建好工程的前提。为防止工程建设存在很大的盲目性和随意性，将会对工程质量、工期和社会效益等多方面的造成不良影响，涉水项目主管部门在规划前充分做好前期调研，做好完备的项目库，并作为今后项目安排的依据，以避免重复投资。各部门协调合作做好农田水利规划前期工作，并聘请有资质的规划设计院按统一的规划布局和标准进行科学规划、合理布局，适当向基础设施薄弱、群众参与积极性高地区倾斜，防止水利基础设施两极分化。并应在项目规划中积极推广节灌技术，推广新材料新工艺应用，促进水利可持续发展。

3.3 增加项目透明度，调动农民投入建设的积极性

增加项目建设透明度，对下达的农田水利建设项目在实施区进行公示，扩大群众知情权，同时明确国家投资政策和群众筹资比例，明确农民群众在农田水利建设中的主体地位，让广大农民明白国家不可能大包大缆，自己是工程的最终受益者，有权利更有义务参与建设，可自由选择筹资或投劳两种方式参与工程建设；引入公开竞争机制，择优选取积极性高、参与意识强的村组，调动参与建设的积极性；加快建立社会资本参与的激励机制，积极鼓励社会资本建设农田基础设施建设；积极拓宽筹资渠道，严格落实从土地出让收益总额中计提10%农田水利建设管理资金的政策，保证地方配套，解决农田水利工程勘测设计费、建设管理费等；加强节水宣传，让广大群众有水危机意识，推广节灌新技术，推动节水灌溉工程实施。

3.4 落实主体，拓宽经费渠道，加强建后管护

水利主管部门加强小水产权改革力度，明晰工程的所有权和管理权，积极探索建立符合工程实际、农村实际的农村水利管理机制；积极促进用水户组建用水者协会，可将建成的农田水利等公益性基础设施的管护责任落实给受益的用水者协会，使其成为参与合作农民的集体资产，发挥农民群众主体作用，确保工程充分发挥效益；积极争取现有农业补贴政策，争取把节水灌溉等农田水利设施中的机械设备纳入农资补贴范围；并配备村级水管员，争取将水管员补贴纳入县级财政。同时加强《水法》、《水工程管理条例》的宣传，加强水政执法力度，防止水利工程人为破坏。

3.5 建立人才引进培养机制，提高管理水平

在分类改革的基础上，摸清人才需求，搞好调研，以发展需求积极向人事部门申报专项招聘计划，急需紧缺的水利专业技术人才，可简化程序要求引进或从高校招聘，缓解基层水利系统人才缺乏问题。

同时积极探索建立新的水利人才培养机制，在人员编制定额控制下，充分挖掘现有职工的潜力，支持、配合水利部门依托有关高校，采取岗位培训、专项培训、在职继续教育等方式提高现有人员素质，提高其业务能力和技术水平，改善现有队伍结构，切实解决基层水利职工业务能力不强、管理水平低下等问题。

参考文献

[1]戴友英.农田水利工程建设和管理问题初探[N].中国县域经济报，2014-3-27.

[2]刘丽红，刘秋蓉.小型农田水利工程建设初探[J].农村经营管理，2013（12）.

[3]吐拉克江·卡迪.水利工程建设管理存在的问题及对策[J].黑龙江水利科技，2013（4）.

作者简介：闫春霞（1974，3-），女，职称：中级工程师，多年来从事于水利水电工程规划、设计、管理等工作。

王会萍（1973，1-），女，职称：助理工程师，多年来从事农田水利设施及灌区管理工作。