欧洲人权法院解决积案问题历次改革分析

刘晓

摘要：欧洲人权法院的积案问题由来已久，至今仍然是法院面临的难题之一。积案问题不仅影响到了个人申诉权利的实现，也影响到了欧洲区域人权保护机制的实效发挥，对此法院曾采取多次改革。本文是从《欧洲人权公约》第11号议定书、第14号议定书、引导性判决以及非当事国判决效力改革等四次改革出发，对其中有关解决积案问题的改革措施及改革思路进行分析介绍，并从中总结经验，以期望对未来其他区域人权法院甚至是国内法院面临的积案问题具有启发和借鉴意义。

关键词：第11号议定书；第14号议定书；引导性判决；非当事国判决效力

一、1998年《欧洲人权公约第11号议定书》的改革

（一）第11号议定书的改革背景

二战后，欧洲以《欧洲人权公约》（以下通常简称《公约》）为基础最早建立了区域人权保护机制。《公约》建立的人权保护机制是一种“双重机制”，即欧洲人权法院（以下通常简称“法院”）与欧洲人权委员会共同为欧洲人权保护机制的重要监督机构。在“双重机制”下，个人、非政府组织和个别团体均不得直接向欧洲人权法院提起申诉，而只能将其申诉提交欧洲人权委员会，由委员会对这些申诉的可接受性进行审查，发挥“过滤器”的作用，而欧洲人权法院的作用非常有限。

随着案件申诉量的逐年上升，“双重体制”的弊端日渐明显，一起案件从起诉到就结案一般都需要5-6年，冗长的诉讼程序使人权保护大打折扣。[1]这种案件拖延时间长、案件积压的现象不仅影响了个人申诉权利的实现，也影响了欧洲人权保护机制实效性的发挥。在这一背景下，公约第11号议定书于1994年通过并于1998年生效，改革了“双重机制”，设立了单一的常设法院。

（二）第11号议定书有关解决积案问题的改革内容及其影响

第11号议定书针对法院诉讼程序冗长、案件积压问题，采取了以下改革措施：（1）建立了单一的常设人权法院。由欧洲人权法院单独行使司法职能，所有案件都直接交由法院直接处理，人权委员会不再享有审案的权利。（2）改革了个人申诉制度。第11号议定书生效前，个人申诉只能向欧洲人权委员会提出，而不能直接向欧洲人权法院申诉。第11号议定书生效后，个人可以直接向法院申诉，并且个人申诉也由之前的任意选择程序变成了强制性程序。

从实际情况来看，单一常设法院的正常运作，使得人权机制处理申诉案件的效率大大提升，法院积案现象有所改观。第11议定书改革的实效是非常鲜明的，欧洲人权委员会和欧洲人权法院在1954年（委员会成立之初）至1998年作出的决定和裁决总共38389个。而改革后的最初五年，单一常设法院单独作出的裁决就几乎是前两个机构四十多年做出的裁决总数的两倍。[2]然而，另一方面，个人申诉制度的改革，也同时带来法院申诉量的激增，曾有学者将第11号议定书的改革称为“成功的牺牲品”。

二、2004年《欧洲人权公约第14号议定书》的改革

（一）第14号议定书的改革背景

随着欧洲理事会的扩大，理事会成员国已由最初成立时的10个发展到今天47个，管辖总人口已达到800万，法院个人申诉量呈现激增状况。据相关数据显示，2007年法院有79400个申诉待处理，仅2008年上半年，法院待处理的申诉案就大约89000个。由此可以看出，尽管第11号议定书设立了单一常设法院，改革成效是鲜明的，但是其并没有产生持久的影响，法院进一步改革还是必要的。在这一背景下，法院于2004年通过了第14号议定书。

（二）第14号议定书解决积案问题的具体改革内容及影响

第14号议定书的改革内容涉及多个方面，具体针对积案问题的改革措施主要包括以下三个方面：

1.设立了新的个人申诉受理标准

第14议定书对个人申诉设立了新的受案标准，即第12条规定“严重损失”（significant disadvantage）标准，是指欧洲人权法院可以宣告没有受到严重侵犯的个人申诉为不可受理。当然，该标准有适用例外，即没有受到国内司法机构公正对待的案件除外，也就是说，即使申诉人只是遭受轻微不利，但是该申诉人在国内不能获得救济，则法院不得驳回其申诉。对于什么是“严重损失”，目前法院尚没有统一的适用标准，仍需在判例法实践中不断完善。

2.新设了独任法官制度

第14号议定书新设了独任法官制度，独任法官的职能是对那些事实清楚的申诉作出不可受理或将其从待审案件名单中删除的决定。所谓事实清楚、不予受理的案件，是指诉请与公约或其议定书不相容、诉由明显存在瑕疵或是滥用申诉权的案件。根据议定书第7条的规定，对于此类案件，独任法官就可以宣布为不予受理，而且这样的决定无需接受进一步的审查，即具有终局的效力。

3.处理重复性案件的三人委员会

针对案件重复现象，法院提出了三人委员会制度。对重复性案件可以由三人合议庭通过简单程序迅速作出判决，从而改变了现在由7名法官所组成的审判庭审判的做法。根据议定书第8条的规定，在审理涉及到公约或议定书的解释或适用的重复性案件时，法院将简明地向当事国指出该案所涉及的问题在已有的判例中已经得到解决，如果当事国同意法院的见解，法院将迅速地作出裁定，即在宣布不予受理的同时就此问题的解决方案作出判决。

2004年通过的第14号议定书由于俄罗斯的长期没有批准而一直未生效，最终俄罗斯于2010年批准议定书，该议定书也于2010年生效。目前为止，第14号议定书取得的成效还是令人鼓舞的，法院也在努力发挥第14号议定书的潜力。然而，单独第14号议定书并不能提供一个持久、全面的途径来解决公约机制面临的问题。为了保护公约机制的有效运转和欧洲800万人口的权利和自由，仍需要进一步推进改革。

三、引导性判决改革（Pilot Judgments）

（一）引导性判决的创立背景及释义

欧洲人权法院积案问题已成为痼疾，法院也在不断寻求新的改革举措缓解积案压力。据相关数据显示，在法院严重的积案中存在着大量的重复性申诉案件，如2003年法院作出了703个判决，其中有60%的案件属于重复性案件，欧洲人权法院筛查案件和处理重复性案件花费了大量的司法资源。[3]更值得注意的是，在法院可接受的重复性案件中，大约有三分之二是有关在一国法律秩序内体制性问题造成的人权侵犯。[4]引导性判决正是在这一背景下创立的。

引导性判决作为法院新创设的法律概念，于2004年布洛诺斯基诉波兰案（Broniowski v. Poland）中首次提出并适用。它是指欧洲人权法院对于源自同一国家的同一体制性或结构性问题引起的案件进行集中处理，不再对这些案件各自作出独立的判决，而是在认定被告国国内存在某一体制性或结构性问题的基础上，向被告国政府发布指令，要求被告国在国内层面通过采取一般措施（ general measures） 对其司法或行政上的缺陷进行修正，从根源上杜绝对类似的权利的系统侵害，并要求被告国对所有受害者进行赔偿。[5]简而言之，这类判决超出了具体特定案件的是非真相，而是强调法院引导国家如何去消除体制性问题，从而减轻案件的重复导致的案件负荷量严重的状况。

（二）引导性判决的特点及影响

具体分析引导性判决，相比法院的其他判决具有以下特点：第一，引导性判决的适用对象主要是源自同一国家的案件，并且这些案件是由国内存在的某一体制性或结构性问题导致的。第二，在适用引导性判决程序时，法院会暂时中止受理的其他所有源自同一国的相似案件，在作出判决之后将这些相似案件送回国内。第三，若适用引导性判决程序，法院并不对案件作出直接判决，只是规定被告国应采取一般措施，从国内层面对受害人的权利进行救济。从而使我们从适用对象、案件审理特点、案件判决特点等方面更好地理解了引导性判决。

就影响而言，引导性判决有利于避免重复性案件被诉至法院，减轻案件的积压状况，提高公约机制的有效性，也有利于提高国内人权保护的水平。但从2004年创立至今，法院仅做出了6项引导性判决，其仍然处于发展阶段，其长远效果与弊端还有待时间的进一步考验。

四、非当事国判决效力改革（res interpretata effect）[6]

（一）非当事国判决效力的内涵

非当事国判决效力与《公约》第46条规定的一般判决效力是相搭配的一对概念。公约46条规定的一般判决效力只对参与程序的当事国有约束力，而非当事国判决效力强调判决对未参与诉讼程序的非当事国的效力。也就是说，法院做出的判决对于非诉讼程序当事国也具有说服力和影响力，它能够激发非当事国主动去改变国内法律及其实践，从而避免以后在相同或者相似的案诉中被判决违反人权。[7]那么这种改革思路的依据是什么，或者说法律渊源何在？下文我们将展开分析。

（二）非当事国判决效力的法律渊源

对于非当事国判决效力的问题，公约第46条以及公约的其他条款均没有对其做出规定。然而，只有找到一定的效力渊源，此种判决效力才会有说服力，才可能被成员国所接受。法院最终定位在了公约的第1条和第19条，从而在公约一般性的条款找到了非当事国判决效力的法律渊源。

公约的第1条规定：“缔约国应当给予在它们管辖之下的每个人获得本公约第一章所确定的权利和自由。”本条可以被解释为公共国际法的原则（the principles of public international law）。也就是说，如果一个成员国声明他接受欧洲人权公约的约束，他应当善意的遵守国际性的协议，这项义务来自于《维也纳公约》的第26条。在公共国际法下，国家禁止采取与国际法义务相违背的措施。他们有义务执行来自于依据国际性条约对申诉做出的的判决或决定，并且也有义务解释国内法使得其与国际性条约相符合。此外，《公约》的第19条规定设立欧洲人权法院，欧洲人权法院是为了保障公约的遵守而设立的，同时也具有解释公约及其特定条款的义务。如果成员国受公约及其议定书的约束，那么他们也受到公约实质性条款（material provisions）的约束，这些实质性条款是由作为公约的唯一有权解释者欧洲人权法院解释的。关于非当事国判决效力，虽然它不是公约明文规定的效力，但是它属于公约的实质性条款（material provisions）的内容，根据公约第19条的规定，成员国也应受到实质性条款的约束，法院的判决对未参与诉讼的非当事国也有约束力。

目前，欧洲人权法院的非当事国判决效力仅存在于相关的软法文件中，并没有强制执行力，更多的是靠缔约国自愿的接受。而这种判决效力改革思路背后的改革趋势，值得我们在未来进一步关注。

五、 欧洲人权法院解决积案问题历次改革的经验总结

欧洲人权法院应对积案问题进行了多次改革，最为重要的就是前文所提到的四次。通过对四次改革的具体分析，我们可以从中总结出以下改革思路和经验：

第一，改革运行机制，保障单一司法职权。1998年第11号议定书对公约的运行机制进行了改革，确立了单一常设法院来直接受理申诉，欧洲人权委员会从此不再享有司法职权。笔者认为，面对积案问题，欧洲人权法院的机制改革给未来其他国际人权保护机制一种经验启示，即不要分散司法职权，让多个机构同时享有司法职权，这样只会影响效率，人权保护实效减损。单一的常设法院的设置才是可行的，才是能够保障人权机制效率的。

第二，优化案件受理标准。公约第14号议定书规定了重大不利条款，对申诉案件进行筛选，申诉人在没有遭受重大不利的情况下，法院无需就案件事实进行审查即可宣布不予受理。从案件受理着手，发挥“阀门”的作用，将不必要的案件挡在程序之外，从而能集中力量处理必要的案件，从而缓解积案问题。法院此种案件受理标准的改革思路是值得思考和借鉴的。

第三，法院设置简易程序。公约第14号议定书规定了三人委员会制度，由三人合议庭通过简单程序对重复性案件迅速作出判决。此外，还规定了独任法官制度，由独任法官对那些事实清楚的申诉作出不可受理的决定或将其从待审案件名单中删除的决定。法院通过这种对不同案件的审理程序进行分类处理，而不是对所有案件采取“一刀切”的审理思路，能够避免不必要的司法资源浪费和时间拖延，这种设立简易程序的改革思路是值得肯定和借鉴的。

第四，从判决效力角度寻求改革突破。欧洲人权法院应对积案问题，积极从不同角度进行改革，或从机构设置、或从案件受理标准、或从案件审理程序等等。近年来，引导性判决和非当事国判决效力改革，反应了法院从判决效力出发的最新改革思路和改革趋势。笔者认为，欧洲人权法院这种判决效力角度的改革具有创新性和突破性。这不仅给国际社会提供了一种新的改革思路，同时法院判决效力的改革思路也给国际社会带来了新的研究空间，值得进一步研究和思考。

[参考文献]

[1]朱晓青：《欧洲人权法律保护机制研究》，法律出版社，2003年版.

[2]Reiss， Jennifer W. "Protocol No. 14 ECHR and Russian non-ratification： the current state of affairs." Harv. Hum. Rts. J. 22 （2009）.

[3]朱力宇，沈太霞：《欧洲人权公约第14议定书》的实施效果及其对我国的启示——以欧洲人权法院对个人申诉的过滤为视角，人权环球观察，2011年3月.

[4]Fyrnys， Markus. “Expanding Competences by Judicial Lawmaking： The Pilot Judgment Procedure of the European Court of Human Rights.” German LJ 12 （2011）.

[5]刘丽：《欧洲人权法院权利救济新举措——引导性判决程序评析》[J]. 哈尔滨工业大学学报（社会科学版）2012，14.

[6]res interpretata 法语为： lautorité de la chose interprétée，直译为“权威的解释”，采用直译的方法并不能直接看出这类判决的特点。笔者将其译为“非当事国判决效力”。另外，此处翻译是指诉讼程序的非当事国，注意区别于公约的非当事国.

[7]Adam Bodnar ，Res Interpretata： Legal Effect of the European Court of Human Rights Judgments for other States Than Those Which Were Party to the Proceedings，IUS Gentium，2014，Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century.