走到十字路口的公积金制度

王井怀+魏飚+韩冰

近年来，住房公积金制度暴露出的问题越来越多。一些专家认为，现行公积金制度“名存实亡”趋势日益明显，在健全制度、打击违法行为的同时，决策层应该适应形势变化，调整制度设计。

楼市限购松绑的背景下，公众对公积金的“渴求”更甚。但眼前的尴尬现实是，这一本应福荫公众购房的政策，依旧处在“咫尺与天涯”的不可及中。

是为中低收入者“雪中送炭”，还是为高收入人群“锦上添花”？ 背负着各种质疑的公积金制度，兴许走到了十字路口。

住房公积金乱象丛生

2014年下半年刚开始，广州公积金贷款已经被迫“限流”。

7月下旬，广州市公积金管理中心悄然出台限制措施，将下半年每个月的贷款额度指标严控在10亿元以内。这意味着，一旦当月额度放完，贷款需求者只能排队等待。广州公积金管理中心称，“限流”是由于去年和上半年放贷过快，致使今年下半年贷款额度紧张。

值得注意的是，从今年3月份就开始首轮征求意见的广州公积金“新政”，拟规定“只能贷款一次”、“延迟缴交年限”等苛刻条件，因而被称为“史上最严”的公积金调控政策。

事实上，无论是“限流”还是“新政”，都凸显了广州市公积金吃紧状况。

数据显示，2013年广州公积金贷款发放317亿元，远远超过年放款量150亿元左右的正常情况。2014年贷款额度缩减到170亿元，但前5个月已经用去100亿元的额度。

令人疑虑的是，尽管这笔资金被快速消化，但却只惠及了不足一成的缴存人。广州市政协常委曹志伟告诉媒体，“根据统计，2013年广州市住房公积金缴存人中，9%的贷款人使用了约80%的公积金余额，而大约有80%的缴存人仍未使用住房公积金。”

“80%的资金被不足10%的少数人贷走，”中国社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立表示，“这种情况已成为公积金在使用方面最突出的问题。”越来越多的质疑者认为，现行的公积金制度，没能为中低收入者“雪中送炭”，却成了高收入人群“锦上添花”的工具。

我国的住房公积金制度1991年发轫于上海。是年，上海市借鉴新加坡中央公积金的制度经验，建立起住房公积金制度。之后，北京、天津、南京等城市相继效仿。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将这一制度在全国铺开。

全面推行20年后，针对住房公积金制度的争议愈发强烈。如，住房公积金提取条件苛刻，沉淀率高。国家《住房公积金管理条例》中规定缴纳人只有在6种情况下可以提现，尽管不少地方住房公积金管理中心开始尝试“突破”，但国家的条例规定得很清楚，地方上也不敢有太出格的动作。

这便造成了公积金的高沉淀率。以太原住房公积金中心为例，截至2013年底，中心累计归集住房公积金429.57亿元，累计办理提取161.74亿元；累计发放住房公积金个人贷款5.5万余户，发放金额85亿元，贷款余额56亿元。

同时，非法套现猖獗也是一大问题。“办理假房产证、假发票是常见的非法套现手段。”太原市住房公积金管理中心稽查队一中队张队长说。据介绍，为非法提取公积金，套现者会通过中介公司来伪造房产证、购房合同、租房合同等资料，后者会收取10%至20%的中介费，有的甚至高达30%。

更令人担心的是，非法中介开始由以前三五人流动作案向辐射全国的“正规军”转变。有记者以套现的名义联系了此行小有名气的一家公司。该公司“业务员”张某介绍说，总部位于南京的这家公司已经成立了三四年，在全国20多个省份有分支机构。套现者只需提供个人身份证、单位名称、照片等，便可在两周内提取公积金。

制度执行中显露的问题

南开大学经济研究所教授钟茂初说：“现行制度下，公积金提取难、收益低，对个人而言，几乎是一笔强制性的长期存款。”

更不合理的是，个人对自己的住房公积金只有有限使用权，不能满足一些突发性的大额资金需求。一名被发现的非法套现者辩解说：“我还有4年就退休，本来不想干这事，但儿子惹了官司，我真的急需用钱。”钟茂初认为，较高的门槛既造成了公积金的高沉淀率，也容易诱发人们的非法套现行为。

同时，全国房产信息没有联网也增加了打击非法套现的难度。“目前全国各地的房屋所有权证、购房合同等没有统一的文本，发证机关、合同备案机关也不尽相同，尤其是各地的信息不能共享，我们核实起来困难重重。”太原市住房公积金管理中心一名工作人员说，核实真假只能靠与房产所在地相关部门电话沟通。而且，现在假资料上填写的房产所在地开始由一、二线城市变为小城镇，这更增加了核实的难度。

按照现行规定，从住建部到省级、市级、县级的公积金管理部门，只是松散的指导管理关系。各地住房公积金的缴存、使用和账户余额等，均由一个叫做“住房公积金管理委员会”的机构来决策。从目前情况看，各地住房公积金管理委员会的成员大都是由当地建设、财政、银行、审计等有关部门代表担任。

以广州市为例，在2013年1月经广州市政府批准聘任的最新一届名单里，30名委员大部分来自省、市直机关以及事业单位、大型国企，鲜有公积金缴存主体的普通职工。北京市住房公积金管理中心官网信息显示，北京市住房公积金管理委员会的33名委员，也分别来自中央和市级的机关事业单位及大型国企，并且33名委员均身兼重要职务，无一人是普通职工。

从上述管委会成员的构成中不难看出，各地的公积金管理中心实际上需要服从当地政府的指挥和调配。“这就导致了当地政府有 ‘非分之想时，可以很轻易地挪用公积金。”尹中立说。

实际上，政府挪用公积金的事件并不鲜见。吉林省通化市审计局2013年的一份 《审计移送通知书》显示，该市住房公积金中心原党组书记、主任车世刚在任职10年期间，违法挪用住房公积金11.25亿元，通过造假手段骗取住房公积金贷款额度3.05亿元。山东、青海等多地曝出住房公积金被管理人员违法挪用，引发广泛关注。

其实，这并非一个新问题。早在2008年，审计署在对30个省区市的133个设区城市住房公积金归集、管理和使用情况的审计中，就发现挪用住房公积金及其增值收益20亿元，违规发放住房公积金个人贷款22亿元。

住房公积金存废之争

“公积金制度的设计初衷是建立一种国家支持的社会互助购房基金，通过民众住房资金的积累和周转，采取金融互助的方式，提高全民的购房支付能力，同时也促进住房分配体制的转变和政策性抵押贷款制度的建立，进而推动住房建设。”钟茂初说，“然而时过境迁，现在公积金制度的资金互助目标早已有名无实，而且暴露的问题也越来越多。”

对此，专家认为，技术层面上需要修补漏洞。太原市住房公积金管理中心黄主任建议建立个人不良行为记录，在一定时期内限制违法者办理公积金提取或贷款业务。“更重要的是，应该尽快建立统一、规范、共享的全国房产信息库，这将会从源头上制止不法分子的造假行为。”

“公积金联网也是防止违法挪用的重要手段。联网后可以监测大额或集中异动现象，加强监管。”一位住房公积金管理人员说。据了解，住房公积金联网系统是“住房信息系统”的子系统之一。按照系统设计，将对各级公积金专有账户进行监控，包括公积金余额、划转、运作、使用等情况。另外，个人账户余额、提取使用等相关信息也将列入监控之内。各城市住房公积金联网监管后，一直采用的属地政府监管模式将被改变。

除技术手段外，钟茂初认为应该考虑改革现行的住房公积金制度。对此，业界有两种声音，一种是保留公积金制度及管理部门，并逐步转化为相应金融机构；另一种是彻底废除，让其逐步退出历史舞台。

事实上，住建部早在2011年底就明确提出，要在2012年6月前完成《住房公积金管理条例》修订工作并上报；2012年底，住建部再次提出2013年要完成条例修订工作。但两次均未如期完成，直到今年仍在“继续开展”、“尽快上报”。

根据复旦大学住房政策中心执行主任陈杰介绍，他曾经参与过为条例修订提交建议，建议包括扩大公积金用途范围，用债券形式进行多元化投资；放宽目前对租房提取公积金的过严限制；管理体制上逐渐实现资金跨区域流动，有汇总功能；明确公积金管理属性，逐步向金融专业化的风险管理方向转型等。

陈杰说，住建部等部委对上述建议也都认可，住建部几位司长还为此召开了高端研讨会，但会后便没了下文。

“条例修改迟迟不能完成主要还是源于各方利益博弈。”尹中立说，首先最主要的博弈方是地方政府，另外，修改条例对于住建部自身也是一种压力。目前国内一些学者提出要把公积金交由金融机构来管理。如果公积金以后由金融机构管理，就应该由银监会来监管，而不是现在的住建部，作为政策监督者的住建部要“革”自己的命不是一件易事。

“住房公积金管理部门倾向于将其变为金融机构。”钟茂初说，这样管理部门可以灵活运营这一款项，提高缴存者的收益，并有效解决不愿缴存、非法套现等问题。

而部分学者则认为，住房公积金制度的历史作用已经完成，越延续累积的问题越多，决策部门应讨论这一制度的退出机制。

“再怎么修订条例，也难以解决根本问题”。钟茂初与一些主张废除现行公积金制度的学者认为，应该彻底改变公积金管理中心的管理体制，把公积金转化为社会保障制度的一部分，通过这种方式逐步淡化其住房保障功能，使其退出历史舞台。“现在，最关键的是要尽早决定公积金制度是保留、终止还是转型。”钟茂初说。