立法拧紧石油气安全阀

龚剑涧

2014年7月31日，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，将于2014年10月1日起施行。条例将安全第一的理念贯穿始终，同时突出了对土地所有权人、使用权人等权利人利益的保护。

背景资料：

随着我省经济社会快速发展，石油天然气需求急剧上升。管道运输作为石油天然气主要输送方式，承担了浙江省60%的石油和99%的天然气的运输，且将发挥越来越重要的作用。我省管道建设起步较晚，目前已建石油天然气管道2814公里，预计到2020年将达7100公里，届时平均每平方公里土地上将建有70米管道（不含城市燃气）。

随着管道建设的快速推进，新建和已建管道存在的问题也日益凸显，管道建设及其安全保护已成为关系到人民正常生产、生活的重大经济、社会和民生问题。为了进一步规范我省管道建设和保护工作，维护社会公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，条例将于2014年10月1日起施行。条例将安全第一的理念贯穿始终，同时突出了对土地所有权人、使用权人等权利人利益的保护。

把好建设“源头关”

近年来，管道安全事故屡屡发生，其中影响较大的有以下两起：2013年11月22日，青岛市黄岛区一处中石化输油管线破裂，原油泄漏，并在8个多小时后发生爆燃，造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2014年6月30日，大连市金州新区一条中石油输油主管线因第三方施工造成爆裂，原油大面积泄漏，引起至少3处大火，并伴随着爆炸。

这些惨痛的事故引发了国人的强烈关注，在痛心背后，是人们对管道安全的担忧。国务院对青岛11.·22事故的调查报告指出，除现场处置人员违规操作直接导致爆炸发生外，规划建设混乱、隐患排查整治不彻底、应急处置不力等都是重要原因。也就是说，这起看似偶然的事故其实从规划建设，到日常维护、隐患排查，直至应急处置各个环节都蕴藏着必然。这些管道事故对浙江管道建设和保护发出了警告，促使我们以更为积极、审慎的态度对待管道建设和保护问题，防止此类悲剧发生。本条例在各管道建设和保护各环节充分吸取了相关事故教训。

凡事预则立。在规划环节，条例对管道发展和布局规划与相关规划的衔接、管道企业管道建设选线方案的编制、审核备案等作了具体规定，最大限度保证规划的科学性、安全性，避免在规划阶段埋下安全隐患。

而在建设环节，条例始终遵循“绷紧安全之弦，排除安全隐患”的立法思路。据悉，条例对管道建设工程质量、管道安全保护设施与主体工程的“三同时”、管道建设使用产品的质量等作了规定，对管道保护专项验收的主体和内容进行了明确，并规定管道未经竣工验收或者竣工验收不合格的，不得正式交付使用；同时，条例还对特殊情况下管道建设的防护改线及其方案评审论证、管道需要设置警示牌的特殊区域等作了规定，力争在建设阶段保障施工质量，排除安全隐患。

套上监管“紧箍咒”

从各类安全事故案例中，我们不难发现，安全监督的漏洞和运行保护的松动往往是“第一事故原因”。对此，条例将管道企业规定为管道保护第一责任人，对其管道保护人员和技术装配配备、岗位安全责任制、经费投入、巡线制度、重点监测区域等作了明确，对其排除或报告外部安全隐患的义务、其与乡镇街道的信息沟通机制作了规定，确保管道企业履行好管道保护的主体责任。同时，对主管部门的监督管理职责作了详尽的规定，明确了相关主管部门对危害管道安全或者建设行为负有的查处职责，对外部安全隐患的及时协调排除或报请政府排除的职责，对相关可能危及管道安全的施工作业的组织协调、批准等职责。

此外，条例对其他主体影响管道安全的行为也作了限制：对其他施工单位进行可能危及管道安全施工的，要求其向有关部门提出申请；对危害管道安全或者建设的禁止性行为作了较为详尽的列举。同时，条例鼓励社会主体对危害管道安全或者建设的违法行为举报，并规定相关部门应当予以表彰或者奖励。

事故应对方面，条例吸取历次管道事故教训，注重未雨绸缪，在专门设置的“应急预案”一章中，对管道应急预案的编制及其与政府及有关部门应急预案的衔接、应急救援队伍建设、应急装备配备以及应急救援演练作了强调；同时，对管道事故发生后政府及相关部门应当采取的封闭、隔离、疏散、撤离和环境治理等措施作出规定，并对单位和个人的报警义务以及其他单位和个人的协助、配合义务作出规定。

确保用地补偿合理到位

管道建设中，埋设管道对土地用途有一定限制和影响，管道埋设后的土地复垦质量也直接关系到土地使用效益。调研中，各地各方面普遍反映，管道建设在用地补偿、土地复垦等方面问题较为突出，如，临时用地合同签订主体、签订内容不规范，用地补偿内容不全面，补偿标准较低，权利人知情权得不到保障，补偿款遭截留或者挪用现象较为突出，管道建设完成后管道企业复垦义务履行不到位、复垦质量不合格等。为切实保护土地所有权人、使用权人的合法权益，条例作了一系列规定。

关于临时用地的补偿问题，条例予以了明确，规定临时用地合同应当对临时占用土地补偿，拆除、搬迁建筑物造成损失的补偿，采伐、迁移地上种植物、养殖物造成损失的补偿，改变种植、养殖方式造成损失的补偿以及临时用地期限、土地复垦质量要求等事项作出约定。

在临时用地合同订立过程中，为保障土地权利人享有充分的知情权，对此，条例要求管道企业在签订临时用地合同前，将合同内容向土地使用权人、物的所有权人公示，并将管道埋设对权利行使产生的影响或者限制书面告知权利人。

长期以来，生产建设中损毁的土地得不到及时的复垦利用的主要原因之一是缺乏对复垦工作的通盘考虑以及相关责任和权利的统一规范。为此，条例对管道施工单位的复垦行为予以规范，规定管道企业与管道施工单位签订的施工合同应当明确土地复垦质量要求、相应的违约责任等事项，并对土地复垦验收作出细化规定，要求相关权利人应当参与复垦验收，并对管道企业不履行复垦义务或者复垦不合格的处理作出规定。

此外，条例还强调禁止任何单位或者个人截留、挪用、私分或者拖欠临时用地相关补偿费，并规定相应的法律责任。