食品安全法律求变

伟民

“食以安为本，安以法为基”。2014年6月下旬提交全国人大常委会初审的食品安全法修订草案，推出了种种制度变革，不仅成为举国注目的焦点，也决定了未来的法律，能否真正保障“舌尖上的安全”。

“谈食色变”的年代

“早上，买两根地沟油油条，切个苏丹红咸蛋，冲杯三聚氰胺奶，吃完后去上班。中午，瘦肉精猪肉炒农药韭菜，再来一份人造鸡蛋卤注胶牛肉，加一碗石蜡翻新陈米饭，泡壶香精茶叶。下班，买条避孕药鱼、尿素豆芽、膨大西红柿、石膏豆腐。回到家，吃个增白剂加柠檬黄馒头……”这个广泛传播的段子，以自嘲而无奈的口吻，生动描绘了国人所处的“谈食色变”的年代。

我国现行食品安全法诞生于2009年。巧合的是，就在该法草案二审后的2008年，爆发了在中国食品安全危机史上具有代表性的三鹿“问题奶粉”事件，食品安全法因此被赋予了强烈的历史使命。该法正式施行之时，1995年出台的食品卫生法退出历史舞台。从“卫生”到“安全”，意味着食品监管理念的重大转型，这是中国食品法制史上一个里程碑式的进步。

尽管5年的执法历程，收获了食品安全形势稳中向好的成果，但不可否认的是，被公众寄予厚望的食品安全法，并未从根本上带来“舌尖上的安全”。最近几年接踵而至的瘦肉精、地沟油、镉大米等等，成为继“三鹿事件”后又一批食品安全危机新标本。

食品安全问题为何面临积重难返的凶险之境？除了企业诚信缺失、政府监管乏力、环境污染高发等现实因素外，极为关键的制度因素是，现行食品安全法是迫于一系列食品安全事件压力而紧急酝酿的产物。因立法较为仓促，且当时监管体制等核心问题尚未理顺，大量制度设计未能满足急速变化的食品安全需求，尤其是法律责任偏轻，抑制了重典治乱的威慑作用，最终导致法律日益疲软。

高企不下的食品安全危机，重创民众的心灵防线，也成为执政者的心头之患。近年来的发展态势日益表明，因食品安全问题而累积的不满情绪，正在危及政府信誉和社会信心。“舌尖上的安全”已不仅是一个民生问题，而是必须上升到“面包政治”的高度。在此背景下，食品安全法的修改已势在必行。

2014年6月23日，食品安全法修订草案正式提交十二届全国人大常委会第九次会议初审。修法草案由现行法律的104条扩充至159条，增加了整整55条。与法条的大幅扩容相比，真正具有实质意义的是贯穿于修法草案的四大精神线索：其一，强化预防为主、风险防范的法律制度；其二，设立最严格的全过程监管法律制度；其三，建立最严格的各方法律责任制度；其四，实行食品安全社会共治的机制。

食品安全法实施仅仅5年即进行“大修”，这在我国立法史上并不多见。这既是危机压力下的“不得不修”，也必然孕育了崭新的希望。正因此，真正值得关注的并非是修法频率，而是一部全新升级的食品安全法，能否引领食品安全由乱到治？能否真正带给国人“舌尖上的安全”？

从农田到餐桌

建立最严格的全过程监管制度，是此次食品安全法修订的一个重要目标，修法草案为此补充、强化了一系列相关制度。而其中最能体现从“农田到餐桌”全过程监管理念的，莫过于食品追溯制度。

目前，欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等都已建立了成熟的食品追溯制度。比如在德国，每个鸡蛋上都印有类似“身份证”的编码，据此可以了解鸡蛋的来源，一旦出现质量问题，可以一直追查到饲养场甚至是鸡笼。

我国食品追溯制度始于本世纪初，最早的探索萌芽出现在上海、北京两地，其后逐渐推广至一些重点省份。纳入追溯试点的食品，也从早期的猪肉扩大至家禽、生鲜等，从蔬菜水果发展到食用油、乳制品等。但总体而言，我国食品追溯制度仍处于起步阶段，大多集中于较发达地区，发展极不平衡，应用也不普遍。

普遍的共识是，食品追溯制度是食品安全的推动器，不仅可以让消费者放心购买，也能倒逼生产者合法经营。要治理中国社会当下的食品安全危机，食品追溯是必不可少的核心制度。

食品安全法修订草案为此明确提出，“国家建立食品全程追溯制度”。并要求有关部门建立食品和食用农产品全程追溯协作机制。要求食品生产经营企业建立食品追溯体系，保证食品可追溯。

修法草案将食品追溯制度上升为一种法律要求，无疑将为这一制度的快速起飞注入强大动力。不过业内人士也认为，食品追溯制度的全面推广，还面临一些现实困难。

首先，目前有数个中央部委都在推动食品安全追溯体系，不仅导致管理混乱，更引发追溯标准的冲突。这是食品追溯难以普及、无法与国际接轨的一个重要原因，因而当务之急是整合各自为政的食品追溯体系，在统一、协调的基础上才能有效推广。

另一个重大障碍是，企业建立食品追溯体系需要投入大量资金、技术，而短期收益却不明显，许多企业，尤其是中小企业因此缺乏自发实行追溯的动力。有人甚至担心，如果以法律强制推行食品追溯制度，由此增加的成本，最终是否会转嫁至消费者头上？这样的担忧或许并非多余，现实中不少使用了追溯条码的食品，售价往往要翻上一番甚至几番，令消费者望而止步，甚至引发“借追溯码涨价”的质疑。

建立食品追溯体系必然付出相当的成本，问题的关键是如何尽力减轻企业负担。有专家因此建议，应当建立分担机制，由政府设立专项资金，对企业作出适当补偿，以此调动其积极性，促进食品追溯制度的顺利推广。

破解监管难题

2008年震惊天下的“三鹿毒奶粉”事件，引爆了中国乳业危机。然而在经历了波及全行业的整肃风暴后，问题奶粉依然屡屡卷土重来，2013年香港颁布的“限奶令”，更是触痛了国产奶的软肋。

为了拯救乳业危机，监管层可谓殚精竭虑。而食品安全法的修订，则为在法律层面构建长效监督机制提供契机。修法草案为此在中国法律中首次对婴幼儿配方食品单独作出了一系列特别规定，其中最引人注目的是明确规定：“不得以委托、贴牌、分装方式生产婴幼儿配方乳粉”。

这一新禁令针对的，正是市场上真假难辨的“洋奶粉”乱象。“三鹿事件”发生后，各种品牌的“洋奶粉”纷纷涌入中国市场，其中不少其实是贴牌、分装的产物。典型的案例是，2013年3月，江苏玺乐丽儿进出口（苏州）有限公司被曝走私婴幼儿奶粉甚至是过期奶粉，然后通过贴牌改装，冒充荷兰原装进口的美素丽儿奶粉入市销售。

事实上，监管部门此前已叫停此类贴牌等行为，而食品安全法修订草案确立这一禁令，无疑将提升其法律效力，最终将“假洋奶粉”驱出市场。

令无数消费者爱恨交加的保健食品，是食品安全法修改重点关注的又一种特殊食品。介于食品与药品之间的保健食品，其安全性评价、标准制定、市场准入以及监管等都有别于一般食品。然而当下的保健食品市场，却受困于假货泛滥、非法添加、虚假宣传等诸多弊端。

保健食品的诸多乱象，一大根源是缺乏完善的规制，正因此，修法草案对保健食品条款进行了大幅扩容，由现行法的仅仅1条规定增至5条，其中最大焦点是市场准入制度的改革，根据修法草案，使用新原料或首次进口的保健食品实行注册管理，其他的则实行备案管理。

多年以来，我国对保健食品一直采取“个案审批”制，无论产品中的主要成分是否相同，上市前都需接受审批，不仅虚耗大量行政资源，也无谓增加了企业成本，因而饱受业界诟病。而备案制的引入，意味着可以依据保健食品的风险高低分类管理，能更好利用监管资源，提高监管效率。

不过对于这一改革，还存在不小争议。反对者担心，备案制将导致大量保健产品涌入，令市场更加混乱。这样的担心并非多余，因而普遍的共识是，备案制并不意味着放松监管，而是“宽进严管”，由事前约束转为事后监管，一旦推行，相关监管必须跟上。

值得注意的是，除了破解奶粉、保健食品等监管“老大难”，修法草案亦着力于填补监管盲区，比如，针对网络食品交易这一新业态，就增设了相关主体的食品安全责任等制度，成为修法的一大亮点。但也应当看到，仍有一些亟待解决的监管难题，未被列入修法视野。

比如，现实中食品小作坊、小摊贩、小餐饮等成为监管死角的一个重要原因，是缺乏相应的法律法规。现行食品安全法授权省级人大常委会制定相关管理办法，但直到2013年7月底，全国仅有10个省、市、区出台了相关法规。有专家因此提出，食品安全法修法草案应当提供指导性原则，以推动各地加快立法进程，而不是将立法任务一交了之。

再比如，对于争议不断升级、公众疑虑重重的转基因食品，修法草案并未增加任何有针对性的专门规定，这令许多人深感意外。不少有识之士呼吁，尽管转基因食品的安全性还未有定论，但没有理由不对其实施特别监管，修法草案至少应确立转基因食品强制标注制度，以保障消费者的知情权和选择权。

助推社会共治

食品安全是一项复杂的社会系统工程，并不能仅仅依靠企业主责、政府监管，而是需要全社会共同参与。因而食品安全法修改的一个重要导向是，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，形成食品安全社会共治格局。

在社会监督方面，新闻媒体无疑充当了最重要的“守望哨”，综观近年来的重大食品安全事件，几乎都是由媒体率先“扒粪”。与此同时，随着自媒体时代的到来，网民不断曝晒问题食品丑闻，亦日益成为社会监督的重要推手。然而在一波波“揭黑”热潮中，也混杂了一些虚假信息甚至恶意谣言，不仅引发无谓的社会恐慌，更严重伤害了一些“躺着中枪”的企业、产业。比如2007年的“蕉癌风波”和2008年的“蛆柑事件”，原本只是正常的病虫害，却被恶炒成了食品安全问题，仅四川广源的种柑农民，就因此损失250亿元。

基于这样的现实，修法草案在鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督的同时，强调相关宣传报道应当客观、真实、公正，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。草案同时规定，发布的食品安全信息可能对社会或食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上政府食品药品监管部门核实情况。

不过，上述规定所设置的“核实”门槛，引发了不少异议，认为这将导致政府部门过度垄断信息发布权，使问题食品无法及时曝光，甚至加大瞒报隐患。在许多人看来，如何妥善平衡公众知情权与信息准确性之间的矛盾，修法草案还需作出更合理的考量。

要构建食品安全社会共治的大厦，公众参与是不可或缺的支柱。2004年发生的安徽阜阳劣质奶粉事件，就是由当地一位有良知的农民率先揭开盖子。而南京冠生园“陈馅月饼”、河南劣质方便面、广州假酒等诸多食品安全事件的曝光，同样得益于消费者的举报。目前，食品安全有奖举报制度已在全国普遍建立，而食品安全法修法草案亦引入了这一机制，明确规定“对查证属实的举报，给予举报人奖励”。

不过总体而言，修法草案建立的社会共治机制仍嫌不足。比如草案未曾涉及公益诉讼制度，就被视为一大缺憾。不少学者认为，虽然现行民诉法已经建立了公益诉讼制度，但食品安全法应立足食品领域的特殊性，设计出更加细化和突破的规则。同时对于公民个体提起的维权诉讼，在制度设计上也应向其倾斜，比如为了解决消费者举证难的问题，应当引入举证责任倒置机制。

施行5年即行修改的食品安全法，正站在一个新的起跑线上，其未来修法走向仍有待观察。但倘若借由此次修法行动，坚固法律底线，唤醒责任意识，筑起共治防线，那未来便是值得期许的，而我国食品安全危机的历史性拐点，或许也正是由此起步。