郡县制与现代城市体系的改革与发展

聂晶鑫 熊余婷

摘要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。藉此回顾了郡县制在我国城市体系中留下的深刻痕迹，并剖析现行的城市设置标准与体系，从而就行政体制的改革方向进行讨论，并提出可能的改革途径。

关键词： 郡县制城市体系结构 体制改革

中图分类号： B834 文献标识码： A

一、郡县制的概念与历史源流

1.1郡县制的概念

郡县制是以郡统治县的两级地方行政制度，成于战国，盛于秦汉。郡县制是古代中央集权制在地方政权体系上的体现，是分封制瓦解后，为适应新兴地主阶级的政治需要而建立起来的一种政治制度。

1.2郡县制的历史沿革

春秋时在边境出现县、郡的设置；春秋后期，县制开始推行于内陆，在战国时期转变为作为地方政权实行官僚制度的县制。郡出现较县晚，最初的地位比县低，但二者之间没有相统属的关系。战国时，郡逐渐兴盛，县随之增多，需要建立更高一级的管理机构，遂形成郡、县两级制的地方管理体系。

秦统一后郡县制遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。[1]

1.3郡县制对现代中国城市的影响

郡县制确立了中央政府对地方的纵向管理控制机制，形成了一个干强枝弱的管理构架；城市的建立和职能配置纳入国家的政治体系，便于统一部署和管理。不同于分封制中领主对领地的绝对控制权，在郡县制中各地方政府失去了对管理地区的土地和人口的行政管理权力，从而演化成中央政府对地方的派出管理机构。

自秦以来，自上而下的垂直线型政府权力运作体系一直是我国行政管理系统的核心[2]，使得整个政府有着很强的控制与调节能力，保障了城市系统有效的运行。“郡县制是我国从古至今，至少是春秋战国以来最有效最持久的政治体制。”[3]郡县制影响下的城市空间布局有明显的以政府机构为核心展开空间布局的特点，这至今仍能够在我国的部分城市寻到踪迹。

二、现代中国城市体系

2.1现代中国城市体系结构

根据《宪法》，我国现行行政区划体制有四个层级，即省级——地级——县级——乡级。但是现实中却是四级制和三级制并存。目前我国共有659个城市，包括4个直辖市、2个特别行政区、283个地市、 369个县级市。

2.2现代中国城市行政层级分析

（1）历代行政体系层级变迁

历代以来，中国的行政体系并不是一朝不变的。在封建社会，秦汉的郡县制之后相继出现了东汉末年的州郡县三级制度、隋朝的州县制度、唐朝的道州县制度、北宋的路州县制度、元明清时期的行省制；在民国，形成了省——专区——县三级制；我国现行的是中央——省——市——县——乡五级行政管理体制。但是无论古代还是现代，总体思路都延续了郡县制的做法。[4] 秦至民国末2100多年中,290年为二级制, 占13.6%； 610年为虚三级制,占28.7%；600年为实三级制,占28.2%；276年为三、四级并存制, 占13.0%；350年为多级制,占16.5%。[5]

（2）现行市管县体制问题

随着我国社会的发展，市场经济深入发展，县域经济大力发展，市管县体制的初始效应日趋式微，逐渐偏离了改革初期的目标，反而成为束缚县域发展的体制桎梏。总结起来，市管县体制的弊端和现实局限性有如下几点:

1）“小马拉大车”现象普遍存在。当下除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级的城市很难带动县乡的发展。结果无论是“马”还是“车”都步履蹒跚，经济建设却只能缓步向前。

2）加剧了地、县矛盾，出现“市卡县”、“市刮县”的现象；中心城市利用其强势地位，截留省级下放的种种权力，向下侵犯县级权益，县（市）发展受到抑制。

3）市管县体制往往导致原来的市带县、工农互补的产业状态转变为重工抑农、厚工薄农的发展方向，损害了农业的发展机会。

4）管理层次过多，省县间的权力被截留，资讯沟通经中间一级转达受到阻滞，加大了行政管理的成本。降低了行政管理的效率。

以上可以看出“市”这一行政层级的设置是值得商榷的。尤其是市管县体制妨碍经济进一步发展的情况下，现有行政体系有必要进行适当的调整以适应经济社会的变化。

2.3我国现行设市标准

1993年，国务院颁发了《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，建立了一整套设市的指标体系。这套设市标准因不能适应我国城市化快速发展的需求，在1998年停止执行。但是没有相应的新设市标准出台，导致我国在1998～2005年长达7年的时间没有增加新的城市。

1993年设市标准存在着明显的问题。指标类型多，除了人口指标，还有大量经济、财政指标，减弱了核心指标的作用；人口密度大的地区设市标准大大高于低人口密度的地区，没有体现公平；人口指标标准过高；经济指标标准偏低，经过多年的城市化，该标准中的经济指标显得过低；县域指标与设市标准关系不大。机械的指标体系无法跟上中国城市的快速发展也从一个侧面反映了当前我国行政体制管理上的混乱。

三、城市体系改革

综合我国现行城市体系的现状与问题，当前的出路可以从两方面出发:一是改革现行行政体系，精简行政层级，撤消地级市，省直管县（市）；二是重新定义城市设置标准，完善城市体系构成，适应行政管理与经济发展的现实要求。

3.1改革现行行政体系

（1）省直管县（市）

改革关键在于实行“县市平级”或“市县分置”，打破市与市、市与县行政级别上的界限，使市与市、市与县之间同级。“市”只管理城市自身，县（市）改由省直接管理，有利于城乡资源的合理流动和优化配置，进一步促进县（市）经济社会的发展。

省直管县（市）体制的主要弊端在于管理幅度过于宽泛，造成了地方权力的弱化。当今实行省直管县体制所面临最突出的矛盾是，“一些大省在推行财政省管县时还面临管理单元过多、管理半径过大导致行政成本上升等问题。”[6]

（2）撤消地级市

地级市的出现主要是为应对我国省级管理规模过大和县级设置数量较多采取的一个临时性措施，缺乏宪法根据。当前地级市和市管县体制的弊端日益明显，有必要顺应时势对其加以裁撤，恢复宪法规定的省辖县体制，以提高行政效率。

3.2修订设市标准

市镇的设置标准应当稳定少变、简明扼要、抓住本质。城市设置标准修改应当简化设市标准、统一设市标准、降低设市标准，主要考察常住人口指标，适当顾及重要经济指标。

四、总结

郡县制是我国历史上第一个成体系的行政管理制度，对今天我国的城市体系仍有不可磨灭的影响。当前，随着我国经济社会的进一步发展，原有的行政体制已经越来越无法适应,改革已经箭在弦上。对于中国当前的城市设置标准，由于人口基数的不同，外国经验很难直接参考，需要我们自己总结城市发展规律，制定科学合理的指标体系。对于未来的改革途径，虽然省直管县（市）也存在一定的缺陷，但是不失为一种有益的尝试，目前广东省已经进行省直管改革试点。

厘清市县关系不仅有利于调整现行行政体制，提高政府工作效率，更能促进县域经济发展，使得城与乡能够在两条平行的线上齐头并进，实现城乡的对立统一。

参考文献：

[1]何捷.春秋战国时期秦国郡县制发展概述.贵阳学院学报(社会科学版)[J], 2013(3)

[2]张京祥.论中国城市规划的制度环境及其创新[J] .城市规划,2001(9)

[3]徐祥临.历史视野下的县域复兴[J] .人民论坛,2009（17）：14

[4]张永理.我国行政区划层级历史变迁——兼谈其对省直管县体制改革的启示.北京行政学院学报[J], 2012(2)

[5]孙学玉、伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J].中国行政管理, 2004(3)

[6]冯俏彬.关于推进省直管县的理性思考[J] .地方财政研究,2010（3）:4