突破体制机制瓶颈 率先实现农业现代化

一、江苏农业现代化面临的制度障碍与现实问题

江苏的农业现代化建设成效突出。到2013年，全省粮食生产实现“十连增”，农民收入增长实现“十连快”，农业科技进步贡献率、农户参加合作组织率、农业适度规模经营水平，均居全国前列。然而，对照“四化同步”目标，江苏要率先实现农业现代化，仍面临以下四个方面的瓶颈制约：

高标准粮田比重不高，农业基础设施建设水平低、抗风险能力不强。江苏地处江南水乡，土地平整，具备较好的农业发展条件，但是旱涝保收、适合机械化耕作、信息化管理、优质高产和绿色生态安全的高标准粮田比重不高。到2013年底建成的高标准粮田约2700万亩，仅占耕地面积的40%左右。另外，江苏农业设施化水平还不高，粮食主产区针对水稻、小麦等粮食作物产后干燥储藏设施、经济作物的商品化处理设施严重欠缺，无法优质优价。由于相应的基础设施投入水准较低，农业的抗风险能力不强，可持续发展面临挑战。

农业技术装备存在短板，实用型技术发展不足。目前，江苏农业机械化整体水平处于全国前列，但存在着机械整合程度和使用效率不高、农艺与农机不配套等问题。在农业生产环节，水稻的机械化插秧等技术存在短板。在产后环节，特别缺乏粮食等大宗农产品的干燥贮藏装备，以及果蔬等经济作物的产后分等分级与商品化处理装备。同时，农业技术研发投入过于偏向基础研究领域，而对实用型农业科技的研发和推广投入不足，农机维修等人才缺乏。

农业经营组织化程度不高，推进适度规模经营还存在障碍。江苏农村户均耕地面积不足5亩，农业经营规模小。虽然江苏农民专业合作社发展数量高居全国前列，但相当多合作社的组织和运营不规范，未能在农业组织化提升中发挥应有的作用。同时，其他农业社会化服务组织的发展还难以满足现代农业发展的需要。随着工商业的发展，大量劳动力转移至第二、第三产业，农业劳动力短缺乃至劣化。

农产品附加值不高且竞争力不强，农业发展资金支持不足。江苏农业产业化发展、农产品深加工和品牌建设仍然滞后，农产品附加值不高，竞争力不强。同时，现代农业是高投入的产业，从整体来看，江苏农业发展仍缺乏足够的资金支持，农业经营主体融资难，农业保险水平与农业生产不适应，涉农财政资金多头管理、重复投入和效率不高的问题仍比较突出。

二、突破农业现代化体制机制瓶颈的政策建议

十八届三中全会决议、2014年中央一号文件和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等中央重大决策部署为农业体制机制创新和实现现代化指明了方向。江苏承担率先实现农业现代化的重任，结合江苏省实际情况，课题组提出以下五点建议：

集中连片、分步推进以高标准粮田建设为主的农田基本建设与土地治理改造工程。高标准粮田建设是农业现代化的基础和前提条件。江苏耕地以平原为主，经济基础较好，有条件也有能力推进此类工程。以高标准粮田为主的农田基本建设与土地治理改造，是一项具有公共品属性的浩大工程，日韩等发达国家也是通过几十年持续性的投入改造才实现的。江苏应以粮食主产区和基本农田保护区为优先，确立政府主导投入，制定规划，集中连片，分步推进，坚持不懈，直至达标。

推进主要农作物全程机械化，克服产后处理环节技术装备短板，调整农业科研领域。首先，江苏粮食生产以稻麦轮作为主，目前水稻插秧环节机械化是短板，因此要以提升机插秧比率为重点，完善相关机械、技术的开发和推广，提高水稻全程机械化水平。其次，对于农业产后关键技术，要在主产区率先推进粮食作物的干燥储藏设备建设，逐步覆盖基本粮田保护区，并以集中区的村镇为单位，推进经济作物的产后分等分级和产后商品化、品牌化建设，实现农产品的优质优价。第三，在农业科技方面，要引导政府支持向实用型农业技术的开发和推广倾斜；要创新农技研发与推广体制及农业服务组织，提升江苏农业生产技术及装备水平。

加快以确权确股不确地为主要模式的土地确权工作，促进江苏农业适度规模经营。土地确权工作是稳定农户承包权，放活土地经营权的重要基础，对于促进土地流转、培育新型农业经营主体具有重要意义。由于江苏承包地总体细碎分散，完全确权确地的成本相当高昂，也可能影响未来农业经营规模的调整。因此，根据江苏经济发展特征，对城镇化发展快、劳动力流出多等有条件的地区，可通过确权确股不确地的方式，在确保农户土地收益权的基础上，加快推进确权颁证工作；要以土地股份合作为组织发展方式，推进土地流转，促进农业适度规模经营；要建设示范性家庭农场和示范性农民专业合作社，推进农民合作组织的标准化改造，规范其治理结构和经营制度；要加快培育社会化农业服务经营组织及新型职业农民，大力促进江苏农业经营体系的升级。

鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，大力发展六次产业，提升农业竞争力。现代农业被称之为“六次产业”，是包括产前、产中、产后在内，集第一产业、第二产业、第三产业为一体的高投入产业。因而，首先要鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，延长农业产业链，推动六次产业发展，提高农产品附加值。其次，在发挥农业传统的食品保障、原料供给、就业增收三大功能的基础上，要进一步发挥其生态保护、观光休闲、文化传承等功能。第三，鼓励与引导龙头企业和社会资本更多地进入产前产后环节，做农民做不了的事情，发挥其带动农民的作用，提升江苏农业经营体系。

整合财政支农资金，创新农村金融和农业保险制度，为发展现代农业提供支持和保障。首先，要整合财政支农资金，创新农村金融机构组织与产品，以项目推动、定向贴息等形式，降低金融机构涉农信贷风险，发挥涉农财政资金撬动金融资本投资农业的杠杆作用。其次，积极探索金融机构以一定比例贷款定向用于农业发展的实现模式，推进以土地承包经营权、农村宅基地及住房等多种形式的担保、抵押，为农业现代化提供资金保障。第三，要加强财政对农业保险的支持力度，创新投保方式和保险险种，鼓励保险机构开展特色农产品保险，不断提高江苏主要农产品保险的覆盖面和风险保障水平，增强农业适应市场能力和抗自然风险能力。

〔本文系南京农业大学周应恒教授承担的省社科基金重点项目“江苏农业现代化制度创新研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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一、江苏农业现代化面临的制度障碍与现实问题

江苏的农业现代化建设成效突出。到2013年，全省粮食生产实现“十连增”，农民收入增长实现“十连快”，农业科技进步贡献率、农户参加合作组织率、农业适度规模经营水平，均居全国前列。然而，对照“四化同步”目标，江苏要率先实现农业现代化，仍面临以下四个方面的瓶颈制约：

高标准粮田比重不高，农业基础设施建设水平低、抗风险能力不强。江苏地处江南水乡，土地平整，具备较好的农业发展条件，但是旱涝保收、适合机械化耕作、信息化管理、优质高产和绿色生态安全的高标准粮田比重不高。到2013年底建成的高标准粮田约2700万亩，仅占耕地面积的40%左右。另外，江苏农业设施化水平还不高，粮食主产区针对水稻、小麦等粮食作物产后干燥储藏设施、经济作物的商品化处理设施严重欠缺，无法优质优价。由于相应的基础设施投入水准较低，农业的抗风险能力不强，可持续发展面临挑战。

农业技术装备存在短板，实用型技术发展不足。目前，江苏农业机械化整体水平处于全国前列，但存在着机械整合程度和使用效率不高、农艺与农机不配套等问题。在农业生产环节，水稻的机械化插秧等技术存在短板。在产后环节，特别缺乏粮食等大宗农产品的干燥贮藏装备，以及果蔬等经济作物的产后分等分级与商品化处理装备。同时，农业技术研发投入过于偏向基础研究领域，而对实用型农业科技的研发和推广投入不足，农机维修等人才缺乏。

农业经营组织化程度不高，推进适度规模经营还存在障碍。江苏农村户均耕地面积不足5亩，农业经营规模小。虽然江苏农民专业合作社发展数量高居全国前列，但相当多合作社的组织和运营不规范，未能在农业组织化提升中发挥应有的作用。同时，其他农业社会化服务组织的发展还难以满足现代农业发展的需要。随着工商业的发展，大量劳动力转移至第二、第三产业，农业劳动力短缺乃至劣化。

农产品附加值不高且竞争力不强，农业发展资金支持不足。江苏农业产业化发展、农产品深加工和品牌建设仍然滞后，农产品附加值不高，竞争力不强。同时，现代农业是高投入的产业，从整体来看，江苏农业发展仍缺乏足够的资金支持，农业经营主体融资难，农业保险水平与农业生产不适应，涉农财政资金多头管理、重复投入和效率不高的问题仍比较突出。

二、突破农业现代化体制机制瓶颈的政策建议

十八届三中全会决议、2014年中央一号文件和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等中央重大决策部署为农业体制机制创新和实现现代化指明了方向。江苏承担率先实现农业现代化的重任，结合江苏省实际情况，课题组提出以下五点建议：

集中连片、分步推进以高标准粮田建设为主的农田基本建设与土地治理改造工程。高标准粮田建设是农业现代化的基础和前提条件。江苏耕地以平原为主，经济基础较好，有条件也有能力推进此类工程。以高标准粮田为主的农田基本建设与土地治理改造，是一项具有公共品属性的浩大工程，日韩等发达国家也是通过几十年持续性的投入改造才实现的。江苏应以粮食主产区和基本农田保护区为优先，确立政府主导投入，制定规划，集中连片，分步推进，坚持不懈，直至达标。

推进主要农作物全程机械化，克服产后处理环节技术装备短板，调整农业科研领域。首先，江苏粮食生产以稻麦轮作为主，目前水稻插秧环节机械化是短板，因此要以提升机插秧比率为重点，完善相关机械、技术的开发和推广，提高水稻全程机械化水平。其次，对于农业产后关键技术，要在主产区率先推进粮食作物的干燥储藏设备建设，逐步覆盖基本粮田保护区，并以集中区的村镇为单位，推进经济作物的产后分等分级和产后商品化、品牌化建设，实现农产品的优质优价。第三，在农业科技方面，要引导政府支持向实用型农业技术的开发和推广倾斜；要创新农技研发与推广体制及农业服务组织，提升江苏农业生产技术及装备水平。

加快以确权确股不确地为主要模式的土地确权工作，促进江苏农业适度规模经营。土地确权工作是稳定农户承包权，放活土地经营权的重要基础，对于促进土地流转、培育新型农业经营主体具有重要意义。由于江苏承包地总体细碎分散，完全确权确地的成本相当高昂，也可能影响未来农业经营规模的调整。因此，根据江苏经济发展特征，对城镇化发展快、劳动力流出多等有条件的地区，可通过确权确股不确地的方式，在确保农户土地收益权的基础上，加快推进确权颁证工作；要以土地股份合作为组织发展方式，推进土地流转，促进农业适度规模经营；要建设示范性家庭农场和示范性农民专业合作社，推进农民合作组织的标准化改造，规范其治理结构和经营制度；要加快培育社会化农业服务经营组织及新型职业农民，大力促进江苏农业经营体系的升级。

鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，大力发展六次产业，提升农业竞争力。现代农业被称之为“六次产业”，是包括产前、产中、产后在内，集第一产业、第二产业、第三产业为一体的高投入产业。因而，首先要鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，延长农业产业链，推动六次产业发展，提高农产品附加值。其次，在发挥农业传统的食品保障、原料供给、就业增收三大功能的基础上，要进一步发挥其生态保护、观光休闲、文化传承等功能。第三，鼓励与引导龙头企业和社会资本更多地进入产前产后环节，做农民做不了的事情，发挥其带动农民的作用，提升江苏农业经营体系。

整合财政支农资金，创新农村金融和农业保险制度，为发展现代农业提供支持和保障。首先，要整合财政支农资金，创新农村金融机构组织与产品，以项目推动、定向贴息等形式，降低金融机构涉农信贷风险，发挥涉农财政资金撬动金融资本投资农业的杠杆作用。其次，积极探索金融机构以一定比例贷款定向用于农业发展的实现模式，推进以土地承包经营权、农村宅基地及住房等多种形式的担保、抵押，为农业现代化提供资金保障。第三，要加强财政对农业保险的支持力度，创新投保方式和保险险种，鼓励保险机构开展特色农产品保险，不断提高江苏主要农产品保险的覆盖面和风险保障水平，增强农业适应市场能力和抗自然风险能力。

〔本文系南京农业大学周应恒教授承担的省社科基金重点项目“江苏农业现代化制度创新研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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一、江苏农业现代化面临的制度障碍与现实问题

江苏的农业现代化建设成效突出。到2013年，全省粮食生产实现“十连增”，农民收入增长实现“十连快”，农业科技进步贡献率、农户参加合作组织率、农业适度规模经营水平，均居全国前列。然而，对照“四化同步”目标，江苏要率先实现农业现代化，仍面临以下四个方面的瓶颈制约：

高标准粮田比重不高，农业基础设施建设水平低、抗风险能力不强。江苏地处江南水乡，土地平整，具备较好的农业发展条件，但是旱涝保收、适合机械化耕作、信息化管理、优质高产和绿色生态安全的高标准粮田比重不高。到2013年底建成的高标准粮田约2700万亩，仅占耕地面积的40%左右。另外，江苏农业设施化水平还不高，粮食主产区针对水稻、小麦等粮食作物产后干燥储藏设施、经济作物的商品化处理设施严重欠缺，无法优质优价。由于相应的基础设施投入水准较低，农业的抗风险能力不强，可持续发展面临挑战。

农业技术装备存在短板，实用型技术发展不足。目前，江苏农业机械化整体水平处于全国前列，但存在着机械整合程度和使用效率不高、农艺与农机不配套等问题。在农业生产环节，水稻的机械化插秧等技术存在短板。在产后环节，特别缺乏粮食等大宗农产品的干燥贮藏装备，以及果蔬等经济作物的产后分等分级与商品化处理装备。同时，农业技术研发投入过于偏向基础研究领域，而对实用型农业科技的研发和推广投入不足，农机维修等人才缺乏。

农业经营组织化程度不高，推进适度规模经营还存在障碍。江苏农村户均耕地面积不足5亩，农业经营规模小。虽然江苏农民专业合作社发展数量高居全国前列，但相当多合作社的组织和运营不规范，未能在农业组织化提升中发挥应有的作用。同时，其他农业社会化服务组织的发展还难以满足现代农业发展的需要。随着工商业的发展，大量劳动力转移至第二、第三产业，农业劳动力短缺乃至劣化。

农产品附加值不高且竞争力不强，农业发展资金支持不足。江苏农业产业化发展、农产品深加工和品牌建设仍然滞后，农产品附加值不高，竞争力不强。同时，现代农业是高投入的产业，从整体来看，江苏农业发展仍缺乏足够的资金支持，农业经营主体融资难，农业保险水平与农业生产不适应，涉农财政资金多头管理、重复投入和效率不高的问题仍比较突出。

二、突破农业现代化体制机制瓶颈的政策建议

十八届三中全会决议、2014年中央一号文件和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等中央重大决策部署为农业体制机制创新和实现现代化指明了方向。江苏承担率先实现农业现代化的重任，结合江苏省实际情况，课题组提出以下五点建议：

集中连片、分步推进以高标准粮田建设为主的农田基本建设与土地治理改造工程。高标准粮田建设是农业现代化的基础和前提条件。江苏耕地以平原为主，经济基础较好，有条件也有能力推进此类工程。以高标准粮田为主的农田基本建设与土地治理改造，是一项具有公共品属性的浩大工程，日韩等发达国家也是通过几十年持续性的投入改造才实现的。江苏应以粮食主产区和基本农田保护区为优先，确立政府主导投入，制定规划，集中连片，分步推进，坚持不懈，直至达标。

推进主要农作物全程机械化，克服产后处理环节技术装备短板，调整农业科研领域。首先，江苏粮食生产以稻麦轮作为主，目前水稻插秧环节机械化是短板，因此要以提升机插秧比率为重点，完善相关机械、技术的开发和推广，提高水稻全程机械化水平。其次，对于农业产后关键技术，要在主产区率先推进粮食作物的干燥储藏设备建设，逐步覆盖基本粮田保护区，并以集中区的村镇为单位，推进经济作物的产后分等分级和产后商品化、品牌化建设，实现农产品的优质优价。第三，在农业科技方面，要引导政府支持向实用型农业技术的开发和推广倾斜；要创新农技研发与推广体制及农业服务组织，提升江苏农业生产技术及装备水平。

加快以确权确股不确地为主要模式的土地确权工作，促进江苏农业适度规模经营。土地确权工作是稳定农户承包权，放活土地经营权的重要基础，对于促进土地流转、培育新型农业经营主体具有重要意义。由于江苏承包地总体细碎分散，完全确权确地的成本相当高昂，也可能影响未来农业经营规模的调整。因此，根据江苏经济发展特征，对城镇化发展快、劳动力流出多等有条件的地区，可通过确权确股不确地的方式，在确保农户土地收益权的基础上，加快推进确权颁证工作；要以土地股份合作为组织发展方式，推进土地流转，促进农业适度规模经营；要建设示范性家庭农场和示范性农民专业合作社，推进农民合作组织的标准化改造，规范其治理结构和经营制度；要加快培育社会化农业服务经营组织及新型职业农民，大力促进江苏农业经营体系的升级。

鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，大力发展六次产业，提升农业竞争力。现代农业被称之为“六次产业”，是包括产前、产中、产后在内，集第一产业、第二产业、第三产业为一体的高投入产业。因而，首先要鼓励农业龙头企业和社会资本进入农业，延长农业产业链，推动六次产业发展，提高农产品附加值。其次，在发挥农业传统的食品保障、原料供给、就业增收三大功能的基础上，要进一步发挥其生态保护、观光休闲、文化传承等功能。第三，鼓励与引导龙头企业和社会资本更多地进入产前产后环节，做农民做不了的事情，发挥其带动农民的作用，提升江苏农业经营体系。

整合财政支农资金，创新农村金融和农业保险制度，为发展现代农业提供支持和保障。首先，要整合财政支农资金，创新农村金融机构组织与产品，以项目推动、定向贴息等形式，降低金融机构涉农信贷风险，发挥涉农财政资金撬动金融资本投资农业的杠杆作用。其次，积极探索金融机构以一定比例贷款定向用于农业发展的实现模式，推进以土地承包经营权、农村宅基地及住房等多种形式的担保、抵押，为农业现代化提供资金保障。第三，要加强财政对农业保险的支持力度，创新投保方式和保险险种，鼓励保险机构开展特色农产品保险，不断提高江苏主要农产品保险的覆盖面和风险保障水平，增强农业适应市场能力和抗自然风险能力。

〔本文系南京农业大学周应恒教授承担的省社科基金重点项目“江苏农业现代化制度创新研究”成果〕

（江苏省社科规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华

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