陕甘宁边区参议员工作的历史考察

摘 要：陕甘宁边区参议会是边区实行民主政治的主要组织形式。边区参议会依法保障参议员行使职权，积极探索参议员履职途径，提升了参议员工作实效，充分发挥了参议员的主体作用和民意代表作用。边区参议员密切联系群众，依法履行职责，积极参与国事管理，使参议会在发展民主、团结民众、巩固政权方面发挥了重要作用。陕甘宁边区参议员工作的宝贵经验，对当前各级人大的代表工作具有重要的借鉴意义。

关键词：陕甘宁边区；边区参议会；参议员工作；履职成效

中图分类号：D693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0110-03

作者简介：潘国红（1966-），男，江苏启东人，中共中央党校经济学研究生，江苏省启东市人大常委会副主任，研究方向：选举与人大制度理论。

陕甘宁边区政权由参议会和政府两部分组成，分边区（相当于省）、县（市）、乡（有的地方称村）三级。边区参议会是边区权力机关和民意机构，是边区人民参与国事管理、实现当家作主的主要组织形式。边区参议会依法保障参议员行使职权，积极探索参议员履职途径，提升了参议员工作实效，充分发挥了参议员的主体作用和民意代表作用。边区参议员密切联系群众，依法履行职权，积极参与国事管理，使参议会在发展民主、团结民众、巩固政权方面发挥了十分重要的作用。边区的民主政治建设成就为世人瞩目，也为我国人民代表大会制度的最终确立提供了宝贵经验。当前学术界的研究主要侧重于参议会的历史地位和作用方面，本文拟对陕甘宁边区参议员的工作进行历史考察，以期对当前各级人大代表的工作提供借鉴。

一、参议员的产生经由公正且具有竞争性的选举，强化了参议员的民意代表性

1937年5月12日颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，提出了“采取普遍的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”的选举原则。[1]“普遍”是指选民“无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化之区别”，除了汉奸、判刑被剥夺公民权利和精神病患者外，都有选举权和被选举权。“直接”是指各级参议员都由选民直接投票选出，无中间环节。“平等”是指选民在边区政权选举中享有平等权利，一人一票，效力相等。各级参议员每一名议员所代表的人口大致相等。无记名，亦称“秘密”，是指选民在选票上只写出被选人的姓名，而不写自己的姓名。识字的选民采取划票法，识字较少的采用画圈法、画杠法，完全不识字的则采用投豆法、烧洞法等。

参议员的产生经由公正且具有竞争性的选举。一方面选民可以根据自己的需求和意愿在竞争的候选人中进行选择，另一方面竞争性的选举对当选者形成了很大程度的监督和制约，使其不得不谨慎行使选民赋予的权力，听取并传递民意，而不敢滥用职权，损害选民权益。边区参议员候选人的提名，采取各抗日党派、团体联合或单独推荐、一定数量的选民联署推荐三种方式。正式候选人的名额多于应选名额，边区和县参议员的候选人数比当选人数多两倍，乡村候选人数规定为当选人数的两倍，进行差额选举。候选人名单提出后，由选举委员会张榜公布，让全体选民讨论批评，决定取舍。在选举活动中，候选人提出自己的竞选纲领，同台阐述，并接受选民的咨询、提问。台下百姓尽可对候选人品头论足。县和边区的参议员还可通过集会和媒体为自己拉票，进行竞选。竞争性选举保证了选民更直接地行使民主权利，保证了选民意思表达的自主性和真实性，也有利于候选人与选民的互动交流，有利于选民与参议员之间的相互负责与监督。

竞争性选举极大地提高了广大选民的参政积极性，陕甘宁边区1931年、1941年、1945年的三次普选中，参选率逐次提高：第一次达70%以上，第二次达80%以上，第三次达82.5%。1940年晋察冀边区7个县的选举统计，参选率达81.4%。[2]

优化参议员构成，扩大参议会的广泛性和代表性。从党派看，为改变在各级参议会和政府机关里共产党员的“清一色”现象，1940年3月，中共中央发出了《关于抗日根据地的政权问题的指示》，提出在各抗日根据地政权中实行“三三制”原则，即“在人员分配上，应规定共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。[3]从1941年开始，边区各级参议会的选举和边区各级政府的行政工作人员都按照“三三制”原则进行了选举和调整，吸收了各方面的先进分子参与到参议会和政府中来。从阶级阶层看，三次乡、县到全边区三级的民主选举运动中，当选的参议员不仅有工人、农民、小资产阶级知识分子，而且还有商人、地主、名流学者和自由职业者、宗教界人士、外国友人等，自然科学院、东方民族代表会、学生联合会、华侨联合会等团体也有人当选参议员。[4]从男女性别看，边区政权重视鼓励妇女参政，规定妇女当选人数应占有一定比例。边区政府发出通令，各级议会选举，应尽可能达到妇女参议员占百分之二十五。从民族构成看，在陕甘宁边区的选举中，少数民族具有平等的选举权，且在选举区域和选举参议员的人数比例上有特殊的倾斜。1939年通过的《陕甘宁边区选举条例》规定：“少数民族有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”[5]参议员的结构优化，保证了各个不同利益群体都有适当数量的参议员参与参议会，或者说选出的参议员能够代表不同利益群体的利益要求，最大程度地增强了边区民主政权的合法性、包容性和适应性。

二、积极立法，为参议员履职提供法律保障

陕甘宁边区第一届参议会会议于1939年1月17日至2月4日召开，标志着边区参议会制度正式确立。边区参议会先后召开过三届四次大会。参议会历次会议通过的《陕甘宁边区宪法原则》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区参议会会议规程》等法律文件，以及有关会议文献和发布的指示决定等，就参议员和参议会的职权、议事程序作了规定，其立法宗旨是充分发挥参议员和参议会作用，保障参议员和参议会行使职权，保障人民实现管理国家的根本权利。endprint

参议员和参议会具有重大职权。1943年4月25日公布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各级参议会之决议。”[5]边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定了边区参议会的职权：“选举或罢免边区政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长，监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员，创制及复决边区之单行法规，批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事计划等各项计划，督促及检查边区政府执行参议会的决议，决定边区应兴应革之重要事项等。县和乡市参议会也拥有类似之职权。”[5]

参议员的言论自由权得到保障。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，各级参议会议员在议会中之言论及决议，对外不负责任。第二届参议会第一次大会修正的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，各级参议员在任期内，除现行犯外，非经各级参议会或常驻委员会之许可，不得逮捕或罢免。这次大会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》也同样作出规定，参议员在会议内自由发表言论，不受任何限制。

群众议员和非党参议员的发言权得到保障。在参议会中，官员参议员由于自身地位的优势往往掌握着话语权，而群众议员的发言机会比较少，不利于各方意见的充分表达。为此，《解放日报》发表社论，要求在边区第二届第二次大会上“不让小组会及大会上的发言人多数属于官方的干部及少数名流人物，而要使得纯百姓议员代表无话不说无意见不讲，一变去年干部发言占多数的偏向”。[5]林伯渠在关于陕甘宁边区第三届参议会的筹备讲话中，要求参议会中的共产党员“与非党人士团结合作的方法要采取诚恳的态度，要和非党参议员好好地商讨，各种问题要避免那种摆老资格的态度”。对参议会上非党参议员的批评，“应该采取欢迎的态度，不应掣肘他，而要启发他，帮助他，在参议员分组讨论的时候，要他们有话说，假使两百人只有政府工作报告和党员讲话，非党员就不讲话，那像什么呢？”[5]群众议员和非党参议员充分发表自己的意见，有利于调动各方的积极性，可使政府得到更多真实情况的反映。

三、重视教育培训，提升参议员的履职意识和能力

参议员履职能力和水平的提高，必须通过严谨而富有成效的教育培养才能实现。在陕甘宁边区，“老百姓在官治下压迫久了，虽然受了民治洗礼，但一般的文化尚未普遍提高，尚没有养成反抗非民主的官僚主义的认识与能力。”[5]所以，提高参议员的民主认识和参政能力，显得尤为重要而迫切。

提高议员参政议政意识。边区第二届参议会第一次大会召开前，陕甘宁边区政府发出《关于边区参议会开会至各县信》，强调每个议员要认清自己的责任，“边区参议会是一件大事，到会的议员不是参加完会就完事，而是代表全边区人民来决定边区抗日救国的大计。因此，每个议员都必先有准备，‘心中有数。”[5]副议长谢觉哉会后发表文章要求参议员广泛联系群众，收集群众意见和建议，做人民利益的代言人。通过加强职责教育，提高了参议员的履职意识。边区第二届参议会第一次大会上参议员“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府许多的缺点”。[5]

为参议员知情知政创造条件。知情方能出力，参政必先知政。由于时局影响，参议会很难做到按期开会，因此，充分发挥常驻会的作用就特别迫切和重要。1940年6月边区参议会开始设立常驻会，并建立了常驻会向非常驻议员报告工作制度。常驻会每隔3个月或半年，要进行工作总结，报告给各非常驻议员，对于非常驻议员的来信，常驻会必须做出答复。加强常驻会与非常驻议员之间的信息沟通，非常驻议员要经常给常驻会写信，各级参议会或常驻会要经常取得联系，边区常驻委员分工到各县各区乡出席各级参议会会议，“这样，一方面常驻会经常有新的人民意见反映；另一方面，各级参议会或常驻会互相了解工作，能取得帮助和改进的效果。”[5]为加强参议员对民情信息的了解，加强对政府工作的监督检查，常驻会吸收一些参议员组成考察团，到各县各乡开展视察考察活动，了解人民实情，了解政府工作实施的效力。

指导、传授议员参政技能。提出提案（即议案和建议）是参议员行使权力、履行职责的重要途径。中共和边区参议会对参议员如何提出高质量的提案进行了具体的指导。边区第一届参议会大会通过了12件重要提案，第二届参议会第一次大会通过了400余件具体的提案，但是，由于缺乏指导，提案“未能集中在几个中心问题上布置，展开讨论，以致提案多而乱，浪费时间精力”。[5]为提高提案质量，在边区第三届参议会第一次大会召开之前，中共西北局给各级党组织发出通知，提出“鉴于去年大会提案多而不精”的状况，要求“各县应好好准备提案，择几个中心的提案，收集充分材料（有实例说明），提出具体办法（不只是原则的）”。提案“要能反映多数的下层意见，要在议员小组或常驻会上民主讨论（不是党包办）”。[5]《解放日报》也发表社论，强调了提案提出的原则即重大性、普遍关注和可行性，社论指出“大会的提案，应该是大的，有原则性的”，“不要提得太零碎。要根据事实，切合老百姓需要的提案，通过了，便能按着行得通”。[5]由于对议员提出提案作了具体的指导，在边区第三届参议会第一次大会上，参议员们不仅对政府工作报告作了审慎周详的讨论，而且提出了许多具体切实可行的提案，有力地推进了参议会和政府的工作。

四、搭建履职平台，提高闭会期间参议员履职成效

参议员履职包括参加参议会会议和闭会期间开展经常性参议活动两个途径。由于大会会期较短和参议员的“兼职”特性，参议员履职大量的是在闭会期间进行的。闭会期间的参议员活动，是参议会不可分割的整体和延续，是参议员履职的重要部分。在参议会闭会期间，参议员的工作主要有以下几项：一是传达参议会通过的决议、纲领。各级参议会闭幕以后，参议员必须向自己的选民传达大会精神。在边区第一届参议会闭幕会上，参议会要求参议员把参议会的各种决议，“用最通俗的、群众最容易懂得的言语，传达给全边区的人民”，“必须向着自己的选民传达大会的一切决议，要求大家起来研究与拥护，一次传达不够，来二次三次，有机会就说”。[5]二是检查督促各级政府执行参议会决议。参议会闭会期间，参议员要“帮助与检查、督促各级政府的执行及其执行程度”，保证参议会的决定具体的实行。[5]三是联系群众，集中群众意见。参议员要深入基层和群众，广泛收集群众意见和建议，做群众利益的代言人。第二届参议会第一次大会闭会后，副议长谢觉哉发表文章指出，“边区参议员代表民众而来，又回到民众中去。除尽个人应尽义务外，还应经常把所看到的：如公务人员溺职或执行不力，民众中有何疾苦与隐情，民众中有何新的意见，随时告诉边区参议会常驻会以便通过政府使之实现。”[5]endprint

为了更好地联系群众，许多地方成立了议员小组，将参议员与所属辖区的选民联系起来。“把每一个议员应该管辖的居民固定起来，使居民与议员发生密切的联系，征求居民对各种问题的意见，充分发挥议员的作用”。“每县的边区参议员应组成小组，两个月会商一次，汇集意见，送边参常驻会审议，转达政府。”“这不仅为着时局紧张，减少劳费，而是使得参议员经常和人民联系，使得常驻会经常和各参议员联系，使得召集的大会或代表会更有准备和更有效果。”[5]各议员小组深入群众，进行调查研究，听取群众的呼声，了解那里的公务人员是否称职，法令是否执行，有无违反人民利益的坏例子及其能帮助人民的好例子，上级是否来检查过或深入检查过工作等情况，然后将各个方面的意见综合起来，形成符合实际的提案提交各级参议会。

五、加强选民监督，推动参议员认真履职

权力不加监督和制衡，就会滥用和腐败。同样，选民对于其权力委托人和政治代表人——参议员也要实施监督和制约。选民对各级参议会参议员的监督制度原则体现在边区历届参议会制定的宪法性法律文件中，具体监督制度安排则集中在三个《陕甘宁边区各级参议会选举条例》中，监督的主要形式是检查参议员工作、候选人竞选和选民行使罢免权等。

参议员向选民报告工作是选举的一项必备程序，同时也是选民监督参议员的重要途径和方式。《陕甘宁边区宪法原则》第三条明确规定，“各级代表对选举人负责”。[6]“一般是在选举会上先由上届政府向选民作详细的工作报告，说明政府法令的执行及去年参议会的提案的执行程度，哪些做了，哪些没有做，什么原因等等。要报告参议员的工作，哪一个尽职，做得好，哪一个不尽职，做得不好等等，发动老百姓来热烈地讨论。”[7]在选举运动中发动选民检查批评政府工作和参议员工作，“不仅发现了问题，而且知道了人民对什么满意，对什么不满意，今后应努力的方面是什么，为我们开展工作指明了方向，为认识好人、搞好自治打下了基础。”[8]这是选举（法定改选）前的检查，而选举本身又是一种最直接最彻底的检查监督方式，称职继续当选，不称职则肯定落选。通过候选人的竞选活动，让选民更好地了解候选人的能力和工作成绩，在选好参议员的同时也监督了参议员，促使参议员对选民负责，认真履行职权。

边区选举条例赋予选民对参议员的强力监督权——罢免权。“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则，对于一切代表会议都是如此。”[9]第二届参议会第一次大会和第二次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》均规定：“各级参议员在任期内如遇有不称职者，得由该级各参议员之法定人数十分之一以上之选民提议，经由该选举单位投票罢免之。”[6]“边区各级参议会与政府，是老百姓选举的，但做得对不对，应该向老百姓报告，请老百姓检查，看要你不要。”[10]

结语

陕甘宁边区参议员工作的宝贵经验，对当前各级人大的代表工作具有重要的借鉴意义。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员，他们履行职务情况如何，直接关系到权力机关作用的发挥和人大制度优越性的彰显。我国宪法和全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等法律对人大代表的权力和义务作了明确规定。近年来，人大代表在参政履职、建言献策等方面的能力不断提高，代表作用的发挥也越来越好，但仍有一些代表不愿履职、不会履职、不敢履职，部分代表成为了“挂名代表”、“哑巴代表”，与宪法法律的要求和人民群众的期望还有较大差距。党的十八大提出了完善代表联系群众制度、增强代表依法履职能力的要求。十八届三中全会也强调指出，要加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。各级人大及其常委会要积极借鉴陕甘宁边区参议员工作经验，进一步健全代表工作机制，密切代表与群众的联系，推进代表履职监督，提升代表工作实效，充分发挥人民代表大会的职能作用和制度优势。

参考文献：

[1]延安民主模式研究课题组.延安民主模式研究资料选编[M].西北大学出版社，2004∶243.

[2]刘政.民主政治选举第一——抗日根据地的民主选举运动[J].中国人大，2002，（3）.

[3]毛泽东选集（第2卷）[M].人民出版社，1991∶742.

[4]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编（第6辑）[G].中国档案出版社，1988∶133.

[5]《陕甘宁边区政权建设》编辑组.陕甘宁边区参议会（资料选辑）[G].中共中央党校科研办公室，1985.

[6]中国科学院历史研究所.陕甘宁边区参议会文献汇辑[G].科学出版社，1958.

[7]中国现代史学会.二十世纪中国社会史研究[M].当代世界出版社，1998∶455-456.

[8]中共庆阳地委党史资料征集办公室.陕甘宁边区时期陇东民主政权建设[M].甘肃人民出版社，1991∶588.

[9]列宁全集（第26卷）[M].人民出版社，1986∶314.

[10]韩延龙，常光儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编（第1卷）[G].中国社会科学出版社，1981∶1.

【责任编辑：孙 巍】endprint