市级官员晋升，光靠经济不行

杨其静

不存在基于经济增长业绩的锦标赛

当前最流行的说法是，在中国地方官员之间存在基于经济增长率的锦标赛或者标尺赛。不过，我们认为这肯定不符合中国现实情况。

首先，各种相关文件反复强调中国选拔干部的第一原则是“德才兼备、以德为先”。这意味着，若某位干部被认为有德有才，则他并不需要经济增长业绩就可获得晋升，甚至破格提升。

其次，“谁高谁升”会从根本上否定上级组织，尤其是中央的权威，从而有悖于中国核心的政治制度。不仅如此，经济增长率高的市委书记并不一定是德才兼备的、具有治党治国能力的政治家。正因为此，长期以来组织部门并未明确地把经济增长业绩作为干部提拔的依据，经济增长业绩仅是众多实绩分析项目中的一项。

正是这样的现实原因，我们在2003～2012年的市委书记样本中没有找到支持晋升锦标赛或者标尺赛的证据，即并没有发现那些经济增长率高或者经济增长率省内排名靠前的市委书记系统性地享有更多的晋升机会。但是，这并不意味着，经济增长业绩就完全不重要。

或存在基于经济增长率的资格赛

由于市委书记的晋升机会主要是省内的副省部级岗位，因此，对他们的考核选拔自然由中央组织部来负责组织实施。在这个过程中，市委书记是否能得到晋升，最关键的是，是否能够得到提名。

与省级领导晋升不同，在选拔副省部级干部的过程中，享有实际提名权的人员涉及多个层次。首先，修订前《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）特别规定“省部级党政领导干部，还应当努力达到中央对高级干部提出的各项要求”，因此，当时那些被中央政治局常委及其他重要国家领导人相中的候选人将在晋升竞争中占据优势地位。其次，由于整个选拔和任命工作是由中组部直接负责具体组织实施，因此，中组部主要领导对副省部级领导的人选也具有重大发言权。另外，《条例》第三十五条规定“属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议”，因此省委往往会积极地提出自己的选拔对象建议名单，以便在干部选拔活动中掌握主动权。不仅如此，即便是在省内常委内部，并不只是省委书记才享有提名权，尽管省委书记掌握着最大的话语权。

考虑到每次人事调整所释放的晋升机会非常有限——通常只有1～2个名额，因此晋升竞争通常都非常激烈。这就迫使那些享有实际提名权的各方都避免将那些人品、口碑、能力和经济增长业绩表现欠佳的市委书记作为自己的提名对象。与此同时，我们也注意到，虽然约有1/3的市委书记在任职不足3年就发生了职位变化，甚至得到晋升，但其他市委书记却需任职4～5年才能有晋升机会。这似乎在暗示：对于大多数市委书记来说，上级组织确实会考察其工作业绩并以此作为是否将其列为提拔候选人的重要依据。

对于那些来自城市数量大约10的省区、任职时间超过3年且职位确实发生了变化的市委书记的考察，我们发现：虽然排序最靠前的市委书记却未必有更多的晋升机会，但经济增长率省内排序前10的市委书记，比其他市委书记具有更多的晋升机会。换句话说，虽然市委书记之间不可能存在基于经济增长率省内排序的锦标赛，但却可能存在基于经济增长率省内排序的资格赛，只不过这是一种非常宽松的资格赛——毕竟每个省平均拥有13个地级以上城市。

我们认为这种宽松的晋升资格赛具有特殊意义，因为它不仅保证了上级组织尤其是中央的权威，而且还能够非常有效地激励地方官员努力发展经济。在这种资格赛中，由于享有实际提名权的人员众多且每个提名人在一省可能有多个关系比较密切的市委书记，因此，大多数市委书记在事前并不能确切地知道自己在晋升竞争中到底具有多少优势地位，从而需要通过事先发展本地经济来显示能力和表达对上级的忠诚。更重要的是，即便基于经济增长率省内排名的资格赛尺度很宽松，但每个市委书记并不能保证自己辖区的经济增长率省内排名足够靠前，哪怕他能预估本辖区经济增长率不会太低。结果，宽松的晋升资格赛促使大多数市委书记都必须在任期内努力发展本地经济；与此同时，上级组织，尤其是中央始终掌握着充分的人事安排自由裁量权，从而维护自己的绝对权威，并有机会在更大的候选人范围内挑选到“德才兼备”的干部。

这也许就是当今中国治理机制有效的秘密之处。

经济大市市委书记间的竞争

那些任职于经济大市的市委书记，最容易被评价为具有治党治国的潜在政治能力。不仅如此，那些经济大市的市委书记也有更多资源来培育和发展自己的政治影响力。

正因为此，我们发现：在众多可直接观察的因素中，辖区经济规模是影响市委书记晋升的最重要因素。同时，我们还发现了一个看似奇怪的现象：虽然经济增长率省内前10的市委书记比其他市委书记具有更多的晋升机会，但经济增长率排前3名的市委书记的晋升机会还比不上经济增长率省内4～10名的市委书记。其实这并不难理解——那些能够获得晋升的市委书记通常来自于省内的经济强市，即便其经济增长率省内排名并不靠前；相反，那些小城市的市委书记即便能够将经济增长率搞到全省排名1～2，但也未必能够得到晋升。可见，省内市委书记之间的晋升竞争，基本上就是经济大市的市委书记之间的晋升竞争。

在该晋升治理机制下，另一个现象必然产生，即那些有特殊政治资源的干部会积极争取被安排到经济大市任职。比如，那些来自中央和省机关的干部、有团委工作经历的干部更容易被派到经济大市担任市委书记。而当组织部门征求那些有实力的省厅局领导是否愿意出任某个小市的领导时，他们时常会婉拒，因为他们害怕自己的仕途就此终结。

（摘自《今参考·政界》）endprint