经济发达镇行政体制改革建议

□文/徐月丹 唐庆鹏

（南京师范大学泰州学院 江苏·泰州）

改革开放以来，随着中国经济实力的不断提高，除了紧抓大中城市建设外，国家也十分注重小城镇的发展状况。2010年4月，中央编办、国家发改委等部门联合下发有关通知，明确在13 个省的25 个经济发达镇进行“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”改革试点，江苏省有4 个镇入选。同年，江苏省进一步扩大试点范围，又选择了16 个经济比较发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。在上述两个层面改革试点镇的遴选中，泰州市共有两个镇入选，包括一个国家级经济发达镇的戴南镇，一个省级经济发达镇的黄桥镇。这两个镇被选为改革试点镇之后，改革进程中取得了一定的可喜成绩，但仍有许多问题出现。笔者收集和阅读了大量的相关资料，对其进行了一些探讨。

一、试点镇改革的实践现状及初步成效

（一）泰州市黄桥镇的改革探索。黄桥镇是省级改革试点镇，该镇是苏中地区规模最大的集镇。从试点的情况看，该镇主要从以下几个方面进行改革：

1、下放经济社会管理权限。目前，黄桥镇的综合经济实力在全省20 个改革试点镇中处于中下位置。为了促进其经济的发展，泰兴市政府将173 项县级经济社会管理权限下放给黄桥，所涉及到的25 个市级机关部门全部下移职能、充分授权，在黄桥镇便民服务中心设立窗口，实行“一站式”办公、“一条龙”服务。

2、政府经济管理职能中心由引领传统产业向促进新型产业发展转变。作为省级试点镇的黄桥镇，在工业、传统产业上，近年来发展迅速，成效显著。然而，重新审视自身的产业结构和经济瓶颈，黄桥镇的改革者意识到，低附加值、高消耗、粗放式的传统产业已经难以支撑城镇可持续发展的需要。因而，必须转变思维理念，加快产业结构转型升级。所以，通过本次试点改革，改革者在未来发展规划中，坚持两手抓，一边抓传统产业的提档升级；另一边抓工业向战略性新兴产业转型，咬定“工业强镇”不放松，最终实现“三化”融合发展、互动并进。

3、建立执法协作和争议协调机制。该镇成立了多个执法单位综合执法平台，通过协作执法和争议协调机制，解决执法过程中遇到的一些矛盾和问题，同时也是为了积极推进执法工作，建立一个稳定、有序、文明的试点镇。遵循合法、公正、公开、便民的原则，坚持行政执法和管理服务相结合、处罚与教育相结合，推行行政指导，引导公众参与并自觉接受社会监督，同时切实强化对外宣传，注重引导舆论氛围，树立公正、文明执法的良好形象。

（二）泰州市戴南镇的改革探索。戴南镇是国家级改革试点镇，从改革的实践情况看，该镇主要从以下几个方面进行了改革：

1、机构设置改革。戴南镇对自身的内设机构和下属事业单位的职能进行了大刀阔斧的改革，在重新界定职能的基础上，统一综合设置为“一办七局一中心”，重置的机构均按副科级管理。同时，根据工作需要，还下设股级科室。目前来看，该镇机构改革充分体现了精简高效的原则和基层“大部制”改革的要求。

2、干部人事制度改革。为了能够打造一个强镇，就要有一个强又优的领导班子。因而，该镇对现有的干部人事制度进行改革，德才具备的人留下或者引进，不符合要求的调入其他部门或解聘，形成一种竞争机制，让工作人员感到危机感。同时，创新人员配置方式，打破人员身份限制，行政、事业人员在身份不变的前提下，可实行双向选择、竞争上岗；对技术性较强的岗位可面向社会公开招聘人员，实行聘用制，从而在一定程度上优化了基层干部队伍。

3、下放经济社会管理权限。转变职能，吸取传统精华的同时也要进行创新。对于下放经济社会管理权限，上级政府重视统筹兼顾，并按照权责一致、能放即放的原则，依法赋予戴南镇在产业发展、规划建设等方面权限。此外，对于下放的权限，还遵循分期分批下放，稳定有序的方法顺利推进事权下放。

4、组建综合执法局。未来的发展中，戴南镇将从“管制”型政府转向“服务”型政府和“法制”型政府。为了方便于民，将执法类的权限全部进入综合执法局。戴南镇通过探索和创新综合性行政管理执法模式，从而不断提高执法效率。

二、改革进程中存在的主要难题

这两个试点镇在改革进程中，虽取得了许多可喜的成绩，获得了领导的认可和百姓的支持，但改革中也遇到了不少难题。

（一）行政管理体制上的难题。所有试点镇的工作都需要相关的行政管理机构来配套服务。然而，在行政管理体制改革上，泰州两个试点镇却遇到了一些难题。既有的改革，并未能完全明确地理清纵向与横向之间权责关系。此外，经济发达镇既有的行政体制本质上与一般的乡镇的行政管理体制没有太大的区别，但其本身却要承担众多压力，如人口快速膨胀的压力、城市管理和建设的压力等。因而，经济发达镇行政管理体制改革客观上表现出更大的艰巨性和更多的复杂性。

（二）财政上的管理体制难题。从现实情况来看，现有财政制度已经越来越难以适应黄桥镇和戴南镇的发展需要。镇政府财政收入与支出若不对等，导致这两个镇在民生和城市建设等方面难以顺利进行。此外，由于相关改革主体一定程度上受自身利益驱动，使得改革遇到了诸多阻力，这也导致在财政管理体制上改革幅度不大。

（三）权力下放承接问题和人员设置难题。由于县级与镇级之间存在利益博弈和本本主义，权利下放承接就会出现问题。一方面县级政府有着本本主义的思想，害怕权限下放后，对他们的利益造成损害，所以明放暗不放；另一方面镇级对于下放的权力项目，面临着权限如何接、何时接，试点镇能否承接以及相关法律障碍等问题都需要妥善解决，而且害怕县级的权利下放只是一个形式场面，会造成权责不对等。此外，人员设置的问题也是层出不穷。镇级的业务量增多了，但是相应的人员设置上却没有多大的变化，有的部门更需要专业人才，但是镇级别的工作人员知识水平是有限的，这就造成了人员编制与承担的工作职能任务之间的矛盾非常突出。

三、对策建议

通过剖析泰州市两个改革试点镇改革现状，由点及面，我们认为今后我国经济发达镇行政体制改革应重点考虑以下几个方面：

（一）分类推进行政管理体制改革。经济发达镇要分类推进行政管理体制的改革。行政管理体制涉及的方面比较多，不能一窝蜂的都采取行动，而是规划好一个整体框架，再结合渐进式的方式加以推进。此外，应加强事后追踪再调查，及时采取民众的意见，根据改革实践中出现的新问题进行及时的调整。

（二）事权和财权要对等。经济基础决定上层建设，若要把经济发达镇发展好，必须把财政作为基础，否则镇政府是寸步难行。过去，镇政府上交财政收入后，所留无几，再加上返还的不多，不足以支撑日常的开支，导致镇政府是“拆东墙补西墙”，经济一直搞不上来。因此，要建立完善的财政体系，如财政补贴、相关财税返还机制、转移支付资金等。当然，财政体系有了保障，事权也要与之对等，若事权与财权不配套，必定矛盾频出。因而，在抓财权改革的同时也要紧抓事权改革。

（三）科学规范、循序渐进地推进具体权项的下放工作，提高人员素质。县级政府和镇政府要双向交流，科学规范、循序渐进地将权项下放到位。不论是县级政府还是镇政府要淡化本本主义和利益博弈的思想，从大局出发，互相协助做好相关下放的工作，从而实现行政管理效率的提高。此外，改革中还要注重加强人员的培训，不断提高工作人员的知识水平和素质，从而满足经济发达镇行政管理实际需要。

［1］叶中华，王楠，常征.经济发达镇行政管理体制改革的思考［J］.中国行政管理，2011.1.

［2］刘方.构建城乡发展一体化的体制机制——江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考［J］.中国机构改革与管理，2013.2.

［3］唐庆鹏.经济发达镇的行政体制改革:进路与反思——以江苏省为考察对象［J］.理论导刊，2014.4.