中央银行财务监管问题研究

□文/刘豪

（中国人民银行兰州中心支行甘肃·兰州）

中央银行财务监管问题研究

□文/刘豪

（中国人民银行兰州中心支行甘肃·兰州）

近几年，随着财务预算改革的不断推进，中央银行预算管理改革也取得了阶段性成果。但是，还属于从传统管理方式向现代管理制度过渡和转化阶段，与建立公共财政体制的要求和实现科学、规范、先进的预算管理制度目标还存在较大的差距。而作为保证中央银行预算资金合理使用、发挥预算资金功能效率的财务监管，也必须不断创新财务监管机制，与之同步进行。本文立足于提高中央银行财务资源使用效率，为构建高效的中央银行综合财务监管体系寻求理论支持。

中央银行；财务监管；问题；研究

收录日期：2014年6月25日

一、中央银行财务监管理论分析

财务监管，作为财务监督与管理的统一体，是围绕财务而展开的监管、检查、控制、评价、考核、检查和纠错等相关活动的总称。中央银行财务监管是保证中央银行财务收支、提高资源配置效率的重要手段，它是依靠既定的监管制度，通过实时的技术监控手段和方法，对基层银行财务资源的配置进行监督调控的管理活动。

（一）中央银行财务监管要素分析。从财务监管的实施活动来看，监管活动的实施主体包括监管者、被监管者和监管对象。监管者依据委托代理的制度契约，对被监管者的财务资源和财务行为进行监控，以此达到调控资金的目的。被监管者尽管缺乏对其他主体行为实施直接的干预，但是作为财务资源的直接支配者，其享有财务资源的最直接的支配权。从宏观层面来看，中央银行财务监管活动中，监管者为上级主管单位，以及对中央银行财务资源有监控权力的其他职能部门，如财政部驻各地派出机构、审计署驻各地派出机构等；财务监管的对象就是中央银行所使用的财务资源和财务行为。这些监管者通过技术层面的手段与方法，通过制度构建，对被监管者财务资源配置和财务行为的最终后果进行监管。

（二）中央银行财务监管资源分析。资源即是能够带来最终经济效益的源泉。从经济效益这一方面出发，中央银行财务监管的目的是通过各种财务监管活动，让财务资源配置和财务行为更经济。因此，一定程度上财务监管以及与其相关的可用的人、财、物都可以看作是经济效益的一种来源。为了对各种财务监管资源进行有效区分，本文将财务监管活动作为中央银行实现财务监管目的的资源。

1、内部资源。中央银行财务管理的内部资源，就是对其财务活动实施监管的一切资源。主要表现在以下几个方面：

一是各级央行财务预算的管理。财务预算管理是以目标为导向，对未来一定时期内的收入和支出做出计划的一项经济管理活动，它包括中央银行部门预算管理和其他的系统内财务预算管理活动。在财务预算管理活动中，单位根据其内在的财务状况，对各部门的经济活动进行调整与控制，有效地组织与协调单位的资金运动，以此提高资金使用的社会效益。基层中央银行通过年度内执行财务预算活动，动态性地调控单位的管理活动，充分发挥中央银行的社会服务功能。

二是各级中央银行的内部监管。内部监管依附于内部的管理活动，其职能表现在防止并发现单位财务管理活动中的虚假财务信息、整治并规范财务人员的违规操作行为、警示并化解内部财务行为的财务风险，杜绝出现基层中央银行的内部人控制现象。

三是中央银行上、下级之间的财务沟通。表现为下级上报财务计划，上级审核并汇总全辖的财务数据。

财务监管的内部资源最接近于基层预算单位财务活动，是中央银行财务活动能否有效开展的内部因素。内部资源能否有效发挥作用，一定程度上决定了中央银行财务管理目标能否顺利完成。

2、外部资源。外部资源是相对于内部资源来讲的。外部资源是指中央银行以外的监管机构对中央银行财务活动所进行的、或可能进行的监管。外部资源主要是针对基层央行部门预算和特殊项目资金的审核与监控。具体表现为：

（1）财政监督。根据财政部门内设机构及主要职责中明确规定，财政各业务司（处）主要职责就是对其对口部门（单位）预算实施初步审查，提出预算编制建议，管理预算指标，负责对各部门（单位）事业经费和专项资金管理等。在部门预算监督体系中，财政监督是最直接的监督。在部门预算各监督主体中，财政部门是预算管理机构，它兼有制定预算相关政策，提出编制年度预算指导思想和原则等职能。从依法行政的角度看，财政对部门预算实施监督是《预算法》的授权，依照法律赋予的权限和程序，它有权对本级政府组成部门的部门预算的真实性、合法性、有效性实施审查、稽核和检查活动。

（2）其他监督形式。主要包括注册会计师审计和社会舆论监督。在推进市场经济法制化的进程中，注册会计师审计对中央及基层预算单位的监督是对财政监督和政府审计监督的有益补充，它在促进政府部门、预算单位提高预算编制水平，完善预算单位内部控制等方面发挥了积极的作用，是一种符合市场经济运行规律必不可少的经济监督形式；社会舆论监督是不可忽视的预算监督力量，是上述外部监督的重要补充。舆论监督是促进预算领域廉政建设和中央银行自我监督的必要形式，特别是各种新闻媒体的监督，其影响在部门预算监督体系中占有十分特殊的地位，能够发挥不可替代的重要作用。但是由于当前中央银行的特殊地位和财务信息的保密性，决定了注册会计师审计和社会舆论尚未完全参与中央银行的财务监管活动当中，使其在中央银行财务监管活动中表现为弱有效性。

二、当前中央银行财务监管现状及存在的问题

（一）当前中央银行财务监管现状——资源整合及效果评价。财务监管的最终目的是确保中央银行财务资源的合理配置。实际的财务监管过程中，财务信息需同时满足预算单位内部与外部的信息使用者。作为财务信息的提供者，财务人员与单位监管人员由于受同一组织结构的约束，内部监管人员的独立性易受到外部财务信息使用者的质疑。而外部财务监督，在成本效益原则的约束下，单纯的依靠制度约束对中央银行的财务结果进行监察并以此提出结论是不可行的。为有效发挥财务监管作用，中央银行财务监管应对内、外部财务监管资源进行有效的整合。

1、内部资源的有效整合。内部资源的有效整合主要表现在两个方面：

（1）预算管理活动本身的有效整合。基层预算单位预算管理活动全程主要体现在事前的预算编制，事中的预算执行和事后的预算监督上面。以往的预算管理活动，基层中央银行普遍存在“注重预算编制，轻预算监督”的问题。这种背景下，极易造成预算资金使用的“失衡现象”。经过近几年对预算管理制度的不断完善和预算编制经验的积累，目前各级行普遍将监管活动贯穿于预算管理的全过程，形成了“预算编制突出科学，预算执行突出实效，预算监督突出力度”的局面，确保了所在年度预算工作保质保量地完成。

（2）内部监管人员的整合。内部监管人员在执行工作中，必须具有较强的专业胜任能力。但是，监管部门人员由于日常工作中很少有机会亲自实践被监管对象工作，仅凭对最新规章制度的突击学习，以此开展检查工作是不现实的。当前，一些基层中央银行针对这种情况，采用了“借调基层业务岗位人员协助调查”的方法，使得借调人员与监管部门人员之间形成了良好的业务互动。

2、外部资源的整合。针对外部资源“多监管主体”的特点，当前可以将外部监管主体进行有效的整合，使不同部门重复的监管项目得到很好的整合。如同内部监管人员的整合，外部监管部门也可以吸收借调其他外部监管人员、或有特殊知识技能的专家参与到监管活动中，提高监管活动的效率。

3、内部与外部资源的整合。由于基层中央银行与监管单位之间的监管与被监管的关系，以及二者隶属不同的中央部门，为了保持外部监管部门形式上和实质上的独立，防止出现自我评价的现象，各预算单位尽可能回避内部与外部人员的交流，转而进行技术层面对内部与外部资源进行整合。主要表现在部门预算的编制以及基层中央银行特殊项目资金银行账户的审核方面。

（二）中央银行财务监管中存在的问题

1、多元化监管主体协调失灵的风险。监管主体多元化是中央银行监管一个重要的发展趋势，但若多元主体之间不能有效协调，就会演变成多头管理。监管主体的多元化容易出现两个问题：一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次，造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管；二是可能会造成监管效率低下。同时，这些监管机构和监管人员为了追求自身利益最大化，极易引起监管权力的争夺和滥用，最终引发监管冲突。此外，监管主体的多元化容易导致重复监管或监管空白，出现监管过度与监管不足同时存在的现象。

2、外部监管机构对财务监管的范围有待扩展。为做好基层中央银行财务监督工作，财政监管机构和政府审计部门专门制订了提高财务监督机构在监管事务中参与度的相关规定文件，为部门预算监督明确了保障措施。但由于外部监管部门的工作性质，以及基层中央银行相关财务工作的非公开性，使得外部监管过多地针对预算单位编制的材料进行审核，没有全面、深入开展财务对基层中央银行预算执行的监控，一定程度上存在对基层中央银行财务管理状况认识的偏颇，影响了部门预算监督检查工作效果。

三、完善中央银行财务监管思路与建议

（一）构建高效的中央银行财务监管总体思路。中央银行财务监督，就是以逐步完善内、外部监督工作，将基层预算单位财务预算的事前、事中、事后监督相结合，日常监督与重点专项监督相结合，财政监督与社会监督相结合的财政监督检查体系为目标，更好地为财政改革和管理等工作服务，积极推进财政监督制度和机制创新，推动财政监督工作顺利开展。

（二）完善中央银行财务监管体系的措施

1、监管主体的协调。适度的会计监管有利于其他监管主体功能的正常发挥。对监管主体的协调，就是要明确内、外部不同监管主体的职责范围。由于不同的财务预算管理其业务范围和职责权限是不一样的，因此各中央银行监管主体应该侧重于哪一方面的监管，尚没有统一的标准。

2、建立健全法律、法规体系，强化实施机制。由于中央银行财务监管涉及多方监管主体。但当前尚没有专门的法律法规来协调财务监管中出现的问题，因此有必要对监管资源整合过程中可能出现的问题进行法律约束。

3、建立和完善经济运行预测体系。作为财务监管中的重要内容——预算管理，如何实时、有效地进行预算监管，决定了基层中央银行是否有效履行了社会责任。发达市场经济国家经济预测时，首先要对经济运行的基本情况做一定的假设，然后根据基本的数据关系，预测最近一个年度的数据，这个数据直接作为编制本年度预算的相应预测，并且在以后年度中不断修订，通过经济预测来提高预算的准确性。鉴于此，财务监管目标下，也应该成立专门预测机构，通过较为充分和有效的预算数据，对监管对象的预算编制进行科学监督。

（三）我国基础中央银行财务监管工作具体建议

1、认真学习贯彻各项规章制度。认真学习中央、总行有关规定，准确把握形势，切实更新、纠正不合规理念和习惯做法，全面梳理和完善规章制度，细化公务接待、会议等公务活动费用管理规定，严格预算支出标准和范围，严格费用报销环节的审核管理，积极开展各类专项治理工作，切实落实好中央“八项规定”和党风廉政建设要求。

2、不断提高预算管理科学化、精细化水平。进一步转变观念，提高对财务管理新形势和新问题的研判能力，增强部门管理的协同效应。严格控制“三公”经费支出，不断巩固津补贴、小金库、公务用车、工程建设领域、论坛庆典等专项治理成效，提高财务资金使用效益。科学统筹规划财务支出进度，不断加强对基层人民银行预算执行的实时监控，加大费用执行的过程控制；严格参照财政部预算绩效评价有关规定，逐步扩大基层人民银行预算绩效评价范围。

3、进一步规范固定资产管理使用。进一步提高固定资产核算水平，加强固定资产日常管理，尤其要加强对建筑物、车辆、电子设备的管理。规范固定资产处置程序，切实维护人民银行财产的安全完整，避免账外资产情况的发生。

4、严格基本建设项目管理，积极推进建设项目有序开展。不断加强基本建设管理法规制度的学习，努力提高建设项目管理水平，进一步规范建设项目招投标行为，加强监督检查，强化工程质量和安全管理，严格控制项目建设投资，力争实现建设项目高效、廉洁和优质。进一步做好基本建设项目招标文件编制、审查工作，加大对投标申请人的考察，科学合理制定建设项目施工计划，明确各阶段的工作任务和重点控制目标；杜绝擅自变更、违规签证以及超面积、超标准、超投资问题的发生。

5、不断规范集中采购管理工作。要按照“合规、经济、实用”的原则制定购置计划，严格执行集中采购管理办法，合理安排预算资金，不断完善集中采购管理机制和制度，避免重复、盲目和超标准购置。继续拓展集中采购规模和范围，加强采购预算控制和招投标管理，推动信息化建设，促进“阳光采购”，切实有效防范风险。

［1］宁淑华.中央银行财务实力研究［J］.河北金融，2013.9.

［2］高云凤，王志超.会计监管问题研究［J］.时代经贸，2008.1.

［3］杨海从，胡慧娟.我国会计监管存在的问题及对策［J］.会计月刊，2008.3.

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