检察机关对民事行政诉讼个案的监督途径

文◎魏彦珩何明田

检察机关对民事行政诉讼个案的监督途径

文◎魏彦珩*何明田**

党的十八届三中全会提出要“加强和规范对司法活动的法律监督”。为此，最高人民检察院出台了《关于充分发挥检察职能为全面深化改革服务的意见》，其中第12条提出要积极推动司法权力规范运行，进一步加强民事行政检察工作，加强对生效裁判、调解书的监督，加大对诉讼程序中审判人员违法行为和执行活动中违法情形的监督，更好地维护司法公正和权威。

近些年，民事行政检察工作在“强化法律监督、维护公平正义”方面发挥了应有的作用，依法监督纠正了法院在民事行政诉讼法中存在的违反程序、裁判不公等突出问题，起到了诉讼监督的职能作用。当前就如何更进一步发挥民事行政检察职能遇到了一些瓶颈问题。下面通过个案，浅谈如何开展民事行政诉讼监督。

［基本案情］金昱公司由黄某、王某、项某三人共同出资设立，注册资本为1188万元。其中黄某认缴出资712.8万元，占注册资本的60%；王某认缴出资297万元，占注册资本25%；项某认缴出资178.2万元，占注册资本的15%。公司成立后，三位股东之间因出资发生纠纷。王某、项某将黄某诉至法院，请求法院确认黄某的出资额和公司的实收注册资本，并判令黄某向公司支付因少缴出资造成的损失118万元。法院审理后判决如下：“一、黄某在公司的实际出资为274万元，该公司的实收注册资本为674万元。二、黄某在判决书生效后一月内支付因其侵权行为给公司造成的损失118万元。”

判决生效后，黄某按照判决书的内容，向公司补缴了438.8万元出资款，由中介机构出具了验资报告，并支付了因少缴出资给公司造成的损失118万元赔偿款。同时，法院向工商局发出《协助执行通知书》，要求工商局“将金昱公司在你局登记的虚假注册资金1188万元，纠正为实际的注册资本674万元（其中黄某274万元，王某250万元，项某150万元）。”工商局接到法院《协助执行通知书》后，向公司发出了《责令改正通知书》，要求公司纠正实收资本与登记注册资本不符的问题。因黄某补缴出资的行为未形成股东会决议，时隔1年后，工商局按照法院的《协助执行通知书》内容对金昱公司的注册资本和股东出资做了变更登记。

一、诉讼监督视角对本案的法理评价

民事行政诉讼监督是当事人对生效的民事行政裁判不服而向人民检察院申诉，以期重新启动再审程序。既是对生效法律文书的一种监督，也是一种程序上的救济渠道。诉讼监督最难的是如何用法律、法理对法院的民事行政诉讼行为及裁判进行法律、法理分析，找出问题的结症，有针对性地提出监督措施，才能以理服人、定分止争。

（一）对判决的法理分析

综观全案，可以看出法院判决是按照确认之诉、给付之诉两项来认定的：第一项是对金昱公司实收资本和黄某实际出资数额的确认判决；第二项是对黄某少缴出资的侵权行为给公司造成的损失应当予以赔偿的给付判决（本项因为黄某自动履行而没有进入执行程序，故在此不论）。众所周知，确认之诉，是指原告请求人民法院确认其与被告之间存在或不存在某种民事法律关系的诉。一方当事人提出确认之诉的目的，是要求法院明确某一争议的民事法律关系是否存在或者存在的具体状态。因此确认之诉的判决一般没有给付内容，不具有执行性。

本案原告的第一项诉讼请求就是请人民法院确认金昱公司的实收资本数额和黄某的实际出资额，是典型的确认之诉，法院对此也是按确认之诉来判决的。从这个角度上来说，法院的判决是正确的，符合法律规定。当事人认为法院判决错误的申诉理由不成立，在法律上不能支持。

（二）对《协助执行通知书》的法理分析

法院向工商局发出《协助执行通知书》的行为没有法律依据。首先，本案当事人并未请求法院对此判决强制执行。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条第3项规定：“申请执行人在法定期限内提出申请，并经审查符合条件后才予以立案并执行”。可见，当事人的申请是启动法院执行行为的前提条件。本案当事人未申请而法院自行启动执行程序不符合法律规定。其次，执行行为因超出判决内容而违法。超出判决内容之一是：黄某的实际出资额与其认缴的出资额之间的差额以及公司的实收资本与其登记的注册资本额之间的差额如何解决，不属于本案的审理范围，判决对此并未处理，故《协助执行通知书》不能随意扩大处理范围。超出判决内容之二是：本案不涉及王某、项某的实际出资额问题，判决书恪守不告不理的原则没有对其作出确认，公司章程登记的王某、项某两股东认缴的出资分别是297万元和178.2万元，而《协助执行通知书》却要求工商机关将王某、项某的出资额分别登记为250万元和150万元，超出了判决确定的事实范围。最后，本案为确认之诉，判决没有实际执行内容，法院要求工商局协助执行的行为不符合最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条第4项“申请执行的法律文书有给付内容”的规定。

（三）对法院要求工商局做出具体行政行为的法理分析

首先，法院要求工商局纠正金昱公司注册资金的行为违反法律规定。民事裁判是对平等主体的当事人之间人身关系或财产关系中权利义务的配置和确认，而对行政机关的具体行政行为的司法审查只能通过行政诉讼进行。舍此，行政权独立，不容随意干涉。如果民事裁判需要行政机关作出具体行政行为才能完成履行，应当由有关权利人持生效的裁判文书申请行政机关作出具体行政行为。如果行政机关不作为，权利人可提起行政诉讼，请求人民法院依法判令行政机关作出具体行政行为。因此，法院根据民事裁判直接要求行政机关作出具体行政行为的做法是对行政诉讼的僭越。其次，法院要求工商局变更注册资金的行为侵犯了金昱公司的合法权益。根据《公司法》第44条的规定，公司要变更注册资本、股东出资比例，需要股东会修改公司章程，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过才合法有效。所以，公司注册资本的变更是公司及股东之间意思自治的事项，属于股东会的职权范围，其他任何机关无权直接变更公司注册资本和股东之间出资比例。通行的做法是公司既可以要求各股东按照章程补足出资额，也可以按照公司实收资本减少登记的注册资本额。最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法若干问题规定（三）》第13条也明确规定了公司有权请求未完全履行出资义务的股东向公司全面履行出资义务。本文案例中法院的《协助执行通知书》却要求工商机关将公司登记的注册资本1188万元纠正为实际的注册资本674万元，等于剥夺了公司要求股东补足出资的权利，也剥夺了股东补足其出资的权利，还间接损害了公司债权人的利益，违反了现行公司法律制度。

从以上分析可以看出，本案法院的判决是符合法律规定的，但法院的执行行为是违法的，甚至侵犯了金昱公司的合法权益，当事人申诉的部分理由是成立的。

二、本案救济暨检察机关如何履行监督

根据中央关于司法体制和工作机制改革的要求，最高人民法院、最高人民检察院在充分协商的基础上签发了《〈关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）〉的通知》（以下简称《若干意见》）和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》）两个司法文件，完善了民事行政诉讼监督的范围和程序。后最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合制定了《关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），就检察机关对司法人员在刑事、民事和行政诉讼中的渎职行为进行监督调查的范围、手段、程序、调查终结处理方式及效力等进行了系统规定，为检察机关开展民事、行政诉讼违法行为调查和监督，提供了依据。其中第3条第9项规定对“在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”情形，检察机关应当进行调查核实，为诉讼监督提供事实依据。这些规定构筑了“以抗诉为主体，采用检察建议、再审检察建议、调查核实、违法调查等诸多手段开展诉讼监督”的多元化监督格局。

针对本案的事实、判决、执行等，结合上面的法理分析，可以看出，此案认定事实、判决均符合法律规定，应当维护法院司法活动的权威性与稳定性，故不对判决提出任何异议。此案的问题在执行环节，所以我们认定本案属于执行监督的范畴。可以采取以下措施进行法律监督，对当事人的权利进行法律救济。

（一）向法院提出执行异议

这是当事人自行采取的救济措施。《民事诉讼法》第202条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”本文案例中，法院通过《协助执行通知书》要求工商行政管理机关直接以减少注册资本数额的方式纠正金昱公司虚假注册的问题，股东黄某、金昱公司、金昱公司的债权人都是当事人或利害关系人，有权依法向执行法院提出异议。当然这不是本文所要讨论的重点，只是作为本案的一种救济手段提了出来。

（二）向工商局发出书面检察建议，纠正其不当行为

最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定：“人民检察院在检察工作中可以向有关行政机关、人民法院等机关或单位提出检察建议，建议其完善制度，正确实施法律法规，完善社会管理和服务。”据此，检察院可以通过检察建议的方式加强对行政机关不当的具体行政行为进行监督的力度，督促履职。工商局作为独立行政主体，其职责是依据行政法规做出合法性的具体行政行为，而并不依据法院的指挥为或不为，其错误之处是没有尽到审查判决的相关义务，听从法院而侵害了相对人的利益。这样做的目的是防止相对人迫于诉讼成本而宁愿选择忍气吞声，从而导致这部分不当甚至错误的具体行政行为不能进入行政诉讼程序接受司法监督。［1］

（三）向法院发出书面检察建议或者纠正违法通知书

本文案例中，黄某、金昱公司、金昱公司的债权人以及工商行政管理机关完全都可以向检察机关反映执行法院的不当执行行为，申请检察机关进行法律监督。根据《试点通知》第2项的规定，开展执行检察监督的范围就是“严重损害国家利益、社会公共利益的执行行为和执行过程中的少量乱作为、消极不作为行为”等，目的是解决“执行难”、“执行乱”的问题。本案最显明的违法之处就是法院执行了没有内容的判决，且突破了判决书确定的范围。故法院接到检察院的检察建议后，就应勇于接受，并以此来回应当事人对公正的司法需求。

（四）启动违法调查程序

诉讼违法行为不仅涉及审判环节中的判决、裁定，还涉及执行、调解、非诉程序等几乎所有诉讼阶段。此前对违法行为缺乏法律规定的有效审查途径而难以开展强有力的监督，但自“两高三部”颁布《若干规定》后，其第3条第9项规定对“法院在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”都可以启动违法调查程序，这等于以法律的形式赋予了民行检察部门对司法人员的违法调查权。据此通过对人监督与对事监督的结合，可以使监督意见的针对性更强，更易让被监督者所接受。此外，开展违法行为调查，可以充分发挥民行检察干警熟悉民行审判工作规律的优势，积极发现司法人员职务犯罪线索，提高此类案件的成案率。

三、余论

近年来，随着社会结构、利益格局的深刻变革，人民群众对权益保障和司法公正的需求日益高涨。与此同时，在司法领域，特别是在民事、行政诉讼领域，执法不严、裁判不公的问题比较突出，社会各界对强化民事、行政诉讼检察监督的期盼越来越迫切。但现行法律中关于民行检察监督程序的规定乏善可陈，在很大程度上影响了检察监督的有效实施，导致诉讼监督手段缺失、监督效力没有保障等问题始终未能得到根本性解决，一些“老大难”问题在实践中时有反复。但随着新一轮的司法改革，“两高”会签文件的出台，对于完善民事审判、行政诉讼监督的范围和程序，明确民事执行监督试点的范围和程序，构建以抗诉为中心的多元化监督格局，维护司法公正和权威，促进社会主义法制建设具有重要意义。如何通过具体案件，针对实体和程序、诉讼结果和诉讼过程、审判活动和执行活动、法院的司法行为和行政机关的相关行政行为等不同领域来开展监督是当前及今后民事行政检察监督的重点工作，也是有所作为的重要值域。

注释：

［1］孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，载《中国社会科学》2011年第1期。

*西北师范大学副教授［730070］

**甘肃省白银市人民检察院法律政策研究室主任［730900］