主办检察官办案制与检察业务管理的新模式构建

陈书平　王晓辉

检察权运行机制改革是检察理论研究的重要课题。近年来，检察理论界和实务界经过深入研究探索，在这方面形成了很多理论成果，其中就包括已在全国推行的案件统一集中管理机制。案件统一集中管理机制构建的初衷是为了充分运用现代管理理论和信息科技手段，将各办案部门的受案登记、分流转办、程序监督、结案登记、业务统计、案卷归档、办案考评等业务集中到一起，使各业务部门办案工作更加科学、规范、有序、便捷运行，从而在检察机关内部管理机制上更有利于检察权依法、独立、公正、高效行使。但是，长期以来，检察机关各业务部门一直采用层层审批的行政化模式办理案件，这一方面与检察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理机构不能按照构建初衷更好的发挥应有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政层级化办案程序中又增加了案件统一集中管理的诸多程序，使案件管理机构的设立在实践中颇有多此一举、节外生枝、浪费资源之嫌。笔者现从检察机关行政化办案方式的固有弊端、行政化办案方式与案件统一集中管理不相适应的具体表现、以检察官为相对独立办案主体的主办检察官办案机制构建三个方面论述改革构想。

一、行政化办案方式的固有弊端

长期以来，检察机关办理案件一直采用行政化模式。近几年，很多地方开始探索实践主诉、主办检察官办案责任制，突出了检察官的职权责任，弱化了内部行政权力对检察办案的掣肘。但是，主诉、主办检察官的职权并没有在行政级别上加以体现，没有得到党委组织部门的认可，也没有与财政工资挂钩。检察官的职权个性仍然受制于内部行政权力的约束，其潜能无法充分发挥，需求没有得到满足，价值没有更好实现。行政化办案方式一直束缚着检察权独立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具体体现在以下几个方面。

第一，办案业务实行行政化管理，形成一级领导一级的制度，层层肢解了检察权，造成办案程序繁杂、效率低下。现代司法中的检察官级别有高低之分，但其职业身份是相对独立的，行使职权的意志也是相对独立的，因而一个检察官就是一个相对完整独立的检察权行使主体。检察官级别高低表现在行使检察权上，应该是大案由高级别的检察官负责办理，小案由低级别的检察官负责办理，或者大案、难案由高级别的检察官担任主办人，其他若干低级别的检察官担任主办助理。但无论何种情形，检察官都具有独立的职权意志。在行政层级化的领导制度下，大多数不担任行政领导职务的检察官实际上并未真正行使检察权，而是在执行领导或领导会议决定、指示或命令。行政领导也因为检察权按行政级别发生层变，并没有谁能真正成为办理具体案件的权力行使主体。由此，产生了诸多掣肘检察办案的现象，最突出的表现是案件办理由始至终要经层层汇报、请示和审批。如果把这种行政层级化办案方式也称之为办案程序的话，那么检察官办案实际上就受两套程序的约束，一套是《刑事诉讼法》规定的诉讼程序，一套是行政层级化的汇报、请示、审批程序，程序繁杂、效率低下。

第二，行政层级化办案机制注重的是行政权力、行政责任，忽视了检察官的职权和责任，无论是一般检察官还是行政领导，办案时大多都不会具有明确职责基础上形成的积极性和主观能动性。其中，最突出的表现是各项办案工作都必须领导重视、强调、督促甚至亲自着手才行，没有行政领导，办案业务就不能开展甚至停滞。在行政化管理模式之下，有一些管理能力强的领导，采取一系列行之有效的方式，也能使一个检察院、一个部门的检察官扎实工作，认真办案，但这种扎实、认真来源于对领导的服从，而非责任。因而，检察官在主观上是被动的，换一个管理能力差的领导，将又会是另一种局面。有些政治业务素质较高、爱岗敬业的检察官，也会很负责的对待工作，但这种责任心并非来源于明确的职权责任，而是出自他本人的良知，在主观上虽然是能动的但却是消极的。

第三，行政化办案方式抹杀了检察官的职权，模糊了检察官的责任，检察官在承办案件过程中缺乏应有的原动力。检察办案工作是司法工作，每一项具体业务都会相应产生一定的法律后果，因而必须突出、明确检察官的职权和责任。行政化办案机制之下，强调的是行政层级。行政级别既是权力大小的区分标志，也是能力和水平高低的体现。在具体办理案件过程中，行政级别既抹杀了个人的专长和能力，也忽视了专业技术和水平的价值，从而使高素质、专业化的检察官在承办案件时缺乏应有的原动力，办案无积极性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具体案件办理中做事的少，把关的多；做主的少，发表意见的多；承担责任的少，行使权力的多。案件质量难以保证，一旦出错，纠错也难。按照检察办案工作规律，不同岗位的人员本应有明确的职责权限划分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政级别上处于上级地位的领导，都可以向下级发号施令。加之行政管理的层级化特征，案件办理中某项具体业务的实施需经多个流程：检察长拍板作了决定，向主管副检察长下达命令，主管副检察长将命令传达给部门负责人，部门负责人再安排具体工作人员落实。具体工作任务完成后应如何处理，由承办人员先提出初步意见，向部门负责人汇报。部门负责人审核后提出自己意见，再给主管检察长汇报。主管检察长再审核一遍，提出意见后报检察长或检委会决定。办案中大量的时间和精力消磨在了自上而下下达命令和自下而上汇报请示的行政程序中。在这种办案模式下，具体做事的也许只有一两个人，但把关的就要经三道行政审批程序。对案件处理产生实质作用的只有办案的检察官和检察长或检委会，发表意见的却很多。办案中讯问、询问、制作法律文书、记笔录等具体的工作没人愿意做，做出处理决定时却人人都要参与发言，唯恐案件处理决定不符合自己的意愿。这种办案模式很难保证案件质量，而且一旦出错，要追究责任也确定不了责任人，因为具体办理案件的人员并没有决定权，只有执行权，而有权决定的人并不负责办案。为规范办案行为，提高办案质量，最高人民检察院制定了《错案责任追究制》等多种办案责任制度。这些制度，单从文字规定上看相关责任规定的都很明确，但在实践中无法真正落实，根本原因也就是行政化办案模式模糊了办案人员责任，难以确定明确的办案责任人。