论案件管理对检察机关适度司法化改革的路径意义

董学华+倪慧芳+侯彦伟

检察机关办案方式适度司法化是基于对我国检察权兼具司法和行政双重属性的判断提出的改革构想，其内容主要包括：司法主体直接审理案件，强调司法的亲历性和独立性；借鉴对审兼听的司法结构和方法，提高办案的公正性。[1]目前，这一改革虽经反复的论证和实践探索，但由于诸多因素的牵制，预期效果尚未达到。修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）将案件管理作为检察机关一项强化内部监督的工作制度确立下来[2]，然而案件管理的意义并不仅在于此，更重要的是，它使包括适度司法化改革在内的一系列检察工作的理论、设想得以在一个与以往截然不同的平台上铺设展开，并呈现出全新的路径和蓝图。本文将对案件管理可能提供的两条改革路径的构想作简单介绍，并论证其对检察机关办案方式适度司法化改革的重要实践价值和意义。

一、适度司法化改革的困境及因素分析

（一）适度司法化改革的推进与困境

近年来，各级检察机关不断探索推进办案方式司法化改革。20世纪90年代起，主诉检察官办案责任制在一些基层院探索展开。2000年1月，最高人民检察院制定发布《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，至此该项制度得以在全国范围内推行。2011年以来，上海闵行、浦东等区院尝试建立了主任检察官责任制，加强了检察官的独立性。除此之外，不起诉案件公开审查制度、逮捕双向说理机制、不捕不诉案件公开听审等探索尝试也在实践中取得了一定的成效。

修改后的《刑事诉讼法》对检察职能的部分司法性要素进行了强化，司法化改革将在贯彻落实新《刑事诉讼法》的过程中不断深入。但在实践中，司法化改革预期目标尚未达成，主要表现为几个方面：第一，推进缓慢。一方面在部分地区率先探索的过程中遭遇各种阻力，很大一部分改革无疾而终，或仅存虚名；另一方面，在率先探索有所成效的基础上，在更大的范围推广却收效甚微。第二，形式主义或变相不作为，如在推进主诉检察官责任制过程中，有些地方搞“全员主诉”或限制主诉检察官权力，使得主诉制名存实亡。第三，缺乏连续性。改革举措得不到持续的贯彻，有的地方甚至出现反复，完全恢复传统办案机制。

（二）影响适度司法化的内部机制因素分析

影响检察办案方式适度司法化的因素是多层面、多方面，本文着重从检察机关内部管理机制方面进行分析论述。检察机关的“双重属性”是适度司法化的理论前提，行政属性与司法属性一样，均为检察权之必须，同时也客观上成为司法化改革推进的主要牵制因素。检察机关内部管理机制即为这对矛盾的集中体现。目前的检察工作体制内，行政性得到较为完整的贯彻和体现，即形成以检察长为首长，以办公室、行装科、政治部等为职能部门对全院性的人、事、物进行集中管理，各部门又分别对本部门内部进行管理，形成个人向科长负责，科长向分管检察长负责，分管检察长向检察长负责的垂直管理结构。而这一行政化管理模式与司法化的要求尚有差距，具体如下：

第一，决策程序没有体现司法业务的特殊要求。司法业务的“三级审批”，实际是以行政审批程序，做出刑事司法决定，存在以下问题：不利于保障司法亲历性；司法业务由行政上级审批决定，易受行政利益干扰；决定者不办案，办案者无决定权，权责不一，追责机制难以落实；在刑案高发的现状下，影响办案效率。

第二，内部管理没有体现司法业务的特殊要求。案件管理部门成立前，检察机关内部行政事务管理与司法业务管理无明确区分，包括分案权、案件流程监控、质量评查等属于业务管理的内容均与行政管理相互糅杂，彼此牵连。

第三，权属配置没有体现司法业务的特殊要求。在主诉、主任检察官实践中，所设立的主诉或主任检察官办案组织处于行政管理的最低一级，其司法权限、待遇等均取决于行政职务和级别，阻碍了其独立行使司法权：不利于对抗不当干预；不享有与其相对独立地位对等的体系内的其他权利；不利于以全院性的标准对各办案组织进行科学的业绩评价；不利于增强职业荣誉感。

二、案件管理机制推动适度司法化的必然性和可行性

修订后的《规则》对案件管理机制的改革成果予以固定，标志着案件管理作为检察机关的一项基本工作制度在全国范围内得以确立。这一制度在职能和机制上的下述特点决定了其将在办案方式适度司法化改革过程中发挥积极作用。

（一）必然性

1.案件管理机制与司法化改革在价值取向上兼容互补。案件管理机制以促进执法规范性为核心，适度司法化则强调中立性和独立性。二者内容不一，但价值取向共通，方式路径互补。一方面，最终的目标都是促进公正司法，提高司法公信力；另一方面，强调独立性、中立性，就要赋予检察官更大的司法权力，同时也就对如何规范行使这些权力提出更高的要求，而强调严格依法办案，排除司法以外的干扰也是司法化的题中之义。

2.案件管理是司法化改革不可逾越的环节。案件管理工作的全局性决定了其必然在办案方式司法化改革中发挥着不可替代、不能忽略的作用。例如，如何根据办案组织的调整转变案件管理对象和标准；业务管理与行政管理权限如何分配；扁平化管理中如何评价和控制案件质量；办案场所管理如何满足公开听审等办案方式司法化的要求等等，都是司法化改革通过案件管理解决的问题。

（二）可行性

1.案件管理具有特殊的职能优势。一方面，案件管理制度的建立，标志着司法业务管理开始从行政事务管理中独立出来，以更单纯、更专业的评价规则和标准进行管理，有利于依照司法规律在行政体制外配置司法权限，管理案件办理和办案人员。另一方面，对全院的司法业务进行集中管理，有利于管理、评价标准的统一，可以有效避免各业务部门自行管理带来的隐瞒、推诿和掣肘。

2.案件管理具有一定的实践基础。案件管理以各项司法业务为服务和管理对象，在手段、方式上有别于一般的行政管理，对各项检察业务的特性、规律、管理需求也具有相当程度的了解掌握。同时实践中的探索对案件管理如何遵循司法规律，排除行政干扰，如何客观评价检察官的业绩等也取得了一些成效，为适度司法化路径的设想提供了一定的经验和参考。

三、案件管理机制提供的路径设想

基于上述，笔者试在以下两方面提出案件管理机制可以提供的具有实践意义的司法化路径——以下暂称之为“案管路径”。

（一）分解和吸收业务部门的行政性权力，实现司法业务与行政事务分轨并行

目前，由业务部门行使的行政性权力可以分为：直接干预司法业务的权力、与司法业务相关的行政管理职权、行政指标的完成、行政督办事项、行政事务安排。这些行政权力对检察官独立行使司法权力的影响和干扰最为直接和明显。应分解和吸收这部分权力，即将其全部或部分交由管理部门专门行使，最终实现以下目标：第一，行政事务与司法业务相分离。行政事务均由具有相应职能的部门集中专门行使，最终实现行政事务与司法业务作为检察机关内部两个相对独立的系统分别运行，互不干扰。第二，两系统相互独立，但彼此连通，“检察一体制”的组织原则得到贯彻，上级院及检察长对检察业务的领导和指导得到保证。第三，行政权力一旦可能对司法独立性形成干预，均应受到严格的限制。

（二）基本业务组织同等对待，实现检察业务扁平化管理

基本业务组织同等对待，即根据各项业务的属性特征，为其配置相应的基本业务组织。凡是基本业务组织，无论其级别高低，人数多寡，其负责人资历深浅、行政职务大小，均在业务管理上具有同等的权利、义务、责任。具体如下：

1.设置基本业务组织。应根据各项检察业务需要，分别设置基本业务组织。如公诉业务司法性较强，独立性要求高于其他部门，可设置主诉、主任检察官办案组为基本业务组织。

2.权责同等对待。应做到以下几点：分案、业务数据统计、质量评价、激励追责等各项业务管理工作，均应以基本业务组织为单位进行。如案管将公诉、批捕案件直接分至各办案组，不再经由科室转分。业务数据和相关业务评价均以办案组为单位，不再以科室为单位，再由科室内部掌握各组情况等。各业务主体的负责人享有同等的权利和义务，与行政职务、职级无关，也无需征得其行政上级的同意。如办案组负责人与其他业务部门负责人一样可参加同一级别的培训或会议，在参与案件讨论、决策中享有同等的权利。

3.形成行政管理和案件管理枢纽。在上述业务意义上的扁平化管理模式初步构建的基础上，尝试在行政意义上对各业务主体同等对待，最终实现各基本业务组织取代传统业务科室，在行政管理、业务管理两个体系中均享有平等的权责，构成在检察长和检委会领导下的，以各业务主体为基础、以管理部门为枢纽的扁平化管理模式。

四、案管路径的适度司法化意义

（一）弱化行政干预，强化检察官的独立性

一方面，司法业务更加纯粹。在业务系统内部，无论是部门负责人还是承办检察官，从事的都是单纯的司法业务，原则上不存在行政上下级关系，只存在审批官、主办官、事务官、书记官等分工上的不同。业务管理上，强化检察官的责任，赋予其同等获取信息、对抗不当干扰、对异议独立进行抗辩的权利，使检察官在履行司法职能方面具有更强的独立性。另一方面，易于限制行政性权力。在行政权力和司法权力之间设置中间环节，使行政权力对司法业务的影响和干预由直接变为间接，由自行处置变为接受第三方管理和监督，使行政权力对司法业务的干预纳入可控的轨道，为限制随意干预、过度干预、不当干预提供了载体和途径。管理部门直接对检察长和检委会负责，不受部门利益局限，而以有利于检察机关整体利益为原则，有效防止不当干预。

（二）合理配置行政权力，维护了检察权的行政属性

适度司法化改革是否得以推进，是否能够取得预期效果，不在于对司法属性的不断强化，而在于如何合理的协调和配置两种属性。案管路径并非对行政权力的侵蚀，而是对其进行重组，使其更为集中、高效。首先，案管路径不影响行政属性较强的检察职权的行使，如将职务犯罪侦查部门整体作为基本业务组织，保证其领导指挥侦查权力的统一和效率等。其次，案管路径为行政权力贯彻提供了路径。实现司法业务与行政事务分轨并行，建立有效的联系、保证检务畅通是基础，在此之上逐渐强化对滥用行政权力的限制。最后，行政权力得到集中行使。整合后的扁平化管理模式中，行政权力均集中由管理部门行使，更有利于贯彻检察长、检委会的决定。行政层级减少，行政权统一行使，避免了业务部门间的相互掣肘、推诿，较之以往更加统一和高效。

（三）有利于检察官和检察业务的分类管理

检察权双重属性的一个重要体现就是“其行政性和司法性因职能和业务的不同而有不同的分配”。[3]每一种检察职权的行使对司法性和行政性的要求都有所区别，对权力的配置也需要单独设计。管理部门仅在基本业务组织层面同等对待、扁平管理，而业务组织内部组织架构如何构建，则完全依据其行使的检察职权的特点和检察业务的需要。这既保证在总体上做到了扁平化管理，又维护了各项业务的权责特性，同时还赋予各级检察机关推进改革的自发性和主动性，给一些理论上有争议、实践上不统一的业务类型充足的探索余地和空间。

（四）与主任检察官责任制等改革举措相辅相成

同为推进检察机关办案方式适度司法化，主任检察官责任制的核心是重新分配案件决定权，重新设计基本业务组织；案管路径的核心是分离行政事务和司法业务，同等对待各司法业务组织。两者相辅相成：首先，没有案管路径，主任检察官责任制在探索或更大范围内实践的过程中，就难免因行政因素的牵制面临种种压力和阻力，案管路径为主任检察官制创造了更纯粹的改革环境，其将司法权责配置清晰的展示出来，使其可以脱离行政架构单独进行调整，减少了改革阻力。其次，没有案管路径，主任检察官仍将同时履行司法职责和行政职责，司法权力行使仍然糅合了诸多的行政因素，并未实现完全的独立，不利于司法队伍的专业化。最后，主任检察官责任制的建立，必须以相应的内部管理架构为支撑，在内部管理上赋予主任检察官同等的权责。主任检察官对外独立行使司法职权，对内也得到应有的承认和尊重，使这一制度具有内在的长久的生命力。可以说，主任检察官制重新设计了检察机关的基本业务组织，案管路径则构划了检察机关内部司法化管理模式的雏形，将其有机的整合在一起，方能使检察权得到最优的配置。

注释：

[1]龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。

[2]孙谦：《<人民检察院刑事诉讼规则（试行）>理解与适用》，中国检察出版社2012年版，第489页。

[3]龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。