人大代表刑事强制许可制度亟需完善

张宁生

自宪法、地方组织法、代表法赋予县级以上人大代表执行职务人身特别保护权利以来，各级人大及其常委会和司法机关认真贯彻法律，总体上应当充分肯定其执行效果。从公开资料看，全国人大常委会法工委就涉及人大代表刑事强制措施许可实施问题书面答复各地人大常委会的询问共有11件，均发生在2003年以前，此后未见书面询问和答复，似乎法律实施中的问题已经解决。但是实践中的感受远非如此，有些问题目前还比较紧迫。

一、人大代表刑事强制许可中的主要问题

个人认为，目前人大代表刑事强制许可制度实施中的主要问题是：

（一）许可机关张弛失衡

主要是人大常委会审查决定许可过程中，在审查决定主体、审查内容、审查方式等方面，宽严程度、详略程度、急缓程度把握得不一致。在审查决定主体上，过去有的由人大常委会会议审议决定，有的由人大常委会主任会议审查决定，有的甚至由常委会主任商有关领导决定，现在基本由人大常委会会议审议决定，但一些省市关于紧急情况下由主任会议审查决定并报下一次常委会会议确认的规定并未修改。在审查内容上，有的坚持审查刑事强制与代表履行职务的关联问题，有的则更多审查案件本身的问题，包括罪与非罪、证据充分情况、强制措施必要性等。总体上，要求就案件作说明和审查案件自身情况的比较多，而审查代表所涉案件与职务关联性的比较少。在审查方式上，有的交由内设机构协助审查，有的则召集公检法讨论案件；有的只审查报批材料，有的则要求提供更完整的案件材料。在审查时间上，目前没有审查期限的规定，大多面临要么频繁召开常委会会议要么延迟审批的两难，延误最佳办案时机的情况时有发生。

（二）司法机关尺度不一

目前最高人民检察院、公安部分别通过《刑事诉讼规则》、《办理刑事案件程序规定》对涉及人大代表刑事强制措施的报请许可做出规范。综观高检院《规则》和公安部《规定》，它们在报批事项、报批程序的尺度把握上并不一致。一是报批事项的规定一粗一细。高检院只规定采取拘留（现行犯除外）、逮捕措施必须报经许可，其余没有明确；公安部规定采取拘传、取保候审、监视居住、拘留（现行犯除外）、提请逮捕必须报经许可。二是报批程序的规定一细一粗。高检院对提请报批主体、委托报批、异地报批、双重代表身份处理等，均做出详细规定；公安部对报批程序规定比较原则，实际操作中基本遵循谁主办谁报批和内部层级协调的原则。三是各自延伸法律规定。高检院规定对人大代表刑事立案的，应当向有关人大机关通报；公安部规定对政协委员采取上述刑事强制措施的，应当向有关政协组织通报。

（三）一线执法困惑重重

这里所谓“一线”主要指区县公安、检察机关。基层司法机关承担着主要的繁重的刑事办案任务，可以调动的司法资源又很有限，因此人大代表刑事强制许可中的问题，最直接地体现在区县一级司法机关面临的困惑。所谓“困惑”归结起来是一个“难”字，现实中不乏迎难而上无功而返或者知难而退的个案。深入分析这种所谓“难”，实际上是侦查工作时效性、阶段秘密性、侦查手段有限性、强制措施必要性，与强制措施许可时间滞后性、信息公开性、审批结果不确定性之间内在矛盾的综合反应。具体表现为：1、报批事项不明确使基层无所适从。比如，拘传、取保候审措施是否需要报批，变更强制措施是否需要重新许可，何种变更需要重新许可等，现有规定不明确。2、审批时间、结果不确定使办案时机难以把握。例会是人大常委会基本履职方式，具有法定性和计划性，临时召集会议往往基于重大、紧急情况的特殊需要。犯罪侦查是基于犯罪发生、发现所进行的日常而紧张的调查工作，具有时效性特点，采取刑事强制措施通常都是基于防止发生社会危险或者犯罪嫌疑人自杀、逃跑、串供、毁匿证据等紧迫因素，需要立即实施。可以说，第一时间获取和固定证据是刑事侦查的生命线。由此，人大例会的计划性与司法办案的时效性甚至一定随机性必然发生矛盾，处理不好就会出现许可机关陷入两难和司法机关错失最佳办案时机的情况。3、审查方式的公开性对职务犯罪侦查造成不利影响。职务犯罪尤其贿赂犯罪侦查，由于对象的特殊和证据的特点，具有较强的保密性，侦查阶段严格控制案件信息，对侦查工作和侦查对象都是必要的、有利的，对具有一定社会影响的人大代表更是如此。但是人大常委会以会议形式公开审查许可事项，尤其在注重案件审查而要求司法机关提供更多案情的情况下，阶段性案情公开很难避免，这对侦查工作和侦查对象都产生不利影响。4、许可制度不完善也为各种情形的地方保护、阻碍调查提供了空间，增加了办案难度。

二、问题的主要成因

个人认为，人大代表刑事强制许可制度实施中存在的上述问题，主要由于观念偏差和许可制度自身缺陷这两个因素交织重叠所导致。

首先，“坐标偏离”现象导致许可制度执行出现偏差。宪法、地方组织法和代表法确立人大代表刑事强制和刑事审判许可制度，是对人大代表充分履行职务的人身特别保护，同时宪法、刑事诉讼法规定“公民在法律面前一律平等”、司法机关担负“准确、及时查明犯罪”的任务。当我们把法律作为一个体系而不是孤立的条文地去理解认识时，就很容易发现，实施这项许可制度其实有一个明确的坐标，一轴是保护人大代表依法充分履行职务，使其不受非正当司法追究甚至报复；另一轴是保证司法的公正与效率，使其准确、及时地查明和打击犯罪。它们的焦点是“保护代表权利、有效打击犯罪”。因此，评价这项制度的实施效果，就要观察执法活动有无偏离这个坐标以及偏离幅度。个人感到，由于观念的偏差，相关机关和人员在实践中更多地重视对具体规定的执行，而忽视对立法精神和法律体系的整体把握，当有关规定不具体、不明确时，容易出现因时因地因事因人而或多或少偏离坐标的现象，给权力机关和司法机关都带来一定困惑。

其次，刑事强制许可制度自身缺陷强化了“坐标偏离”现象。认识论告诉我们，存在决定意识。目前人大代表刑事强制许可制度尚未形成统一的操作规程把宪法、法律比较原则的规定具体化，把其确立这项制度的精神实质固定化，因而容易出现认识偏差和操作偏差。从认识层面讲，由于缺乏立法精神固化，人们在把握人大代表刑事强制许可制度的坐标时，容易因角度和注意力的不同在保护代表权利和保证司法公正效率这“两轴”之间出现顾此失彼现象。从操作层面讲，由于缺乏具体化，不同机关甚至人员按照各自理解甚至职能需要去执行法律，尺度把握上的差异也就不足为奇。

三、完善人大代表刑事强制许可制度的建议

建议由全国人大常委会通过立法解释或者由全国人大常委会法工委会同公检法机关出台相关文件，对实施人大代表刑事强制措施许可问题做出具体规定。这个规定应当明确以下几个内容：

第一，许可事项。以列举方式逐一明确，除了“逮捕和刑事审判”须经许可外，采取哪些“法律规定的其他限制人身自由的措施”需要报经许可。把这个重要事项列举清楚，不仅是必要的，也是完全可能的。列举许可事项是落实许可制度的基础，需要认真研究。比如“取保候审”等措施，虽然具有一定限制人身自由性质，但并不能实际限制或者剥夺人大代表对可能存在的非法追究或者打击报复行为的申辩与控告，因此有无必要将其列入许可事项值得推敲。

第二，许可提请。明确提请主体（按照谁主办谁提请或者按照代表层级对应机关提请的原则），同时解决异地提请、变更强制措施是否重新提请、“双料”代表是否逐一提请等程序问题。

第三，许可审查决定主体与方式。这个问题目前似乎是清楚的，但是一律由人大常委会以会议方式公开审议决定，操作上明显存在缺陷。个人认为，人大代表刑事强制许可事项毕竟具有日常事务性质，《代表法》修正草案曾经建议的“在紧急情况下，可以由主任会议决定许可，报下一次人民代表大会常务委员会会议确认”的方案是合理可行的。

第四，许可条件。这是审查决定许可的主要内容。《代表法》规定，许可机关“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”个人认为，该规定充分体现了这项许可制度的立法原意，实践中应当在全面、及时发现是否存在上述情形上下功夫，完善工作机制，而不应在审查内容上多做延伸，使原本清晰的问题再变模糊。

第五，许可期限。规定审查决定许可的期限，是对接刑事诉讼法有关诉讼程序规定的需要，也有利于司法机关掌握侦查办案的节奏，十分必要。