扼制腐败犯罪 重在制度建设

宋红彬

【摘要】现阶段，在党中央反腐布局中，制度建设被置于具有全局性和战略性的地位。同样，如何在遏制腐败犯罪的过程中认识制度建设的必要性和基本设计，也是预防、控制腐败犯罪的重要环节之一。文章阐述了反腐败犯罪中制度建设的现实意义及面临的困难，从构建原则与重点工作两个方面提出了当前反腐败制度建设的措施。

【关键词】政府职能转变 腐败犯罪 反腐 制度建设

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

反腐败犯罪中制度建设的现实意义

腐败犯罪的出现与制度建设的漏洞有关。与制度本身相比，制度建设具有动态性，其意义之一即在于弥补已有制度之不足。如果说制度建设也与腐败犯罪具有相关性，那么，相关性较大的就是制度建设中可能存在着尚未涉及的易导致腐败犯罪的漏洞，进一步讲，是因为这些漏洞的存在为腐败犯罪的出现制造了机会。

应当说，制度是制度建设的产物，至于制度之所以能够成为腐败犯罪的致罪因素，事实上不全部来源于制度本身，而是来源于制度建设，是制度的建设状况决定了制度在防止腐败及腐败犯罪方面的意义所在。如果说制度在反腐败和遏制腐败犯罪中具有重要角色，那么，也就决定了制度建设始终应主动，并通过不断提高其自身的科学性而提高制度在与腐败、腐败犯罪的博弈中占优的可能性。

反腐败犯罪的某些制度本身存在“缩水”现象。制度能否发挥反腐败及遏制腐败的作用，其显形的参照不是制度的文本，而是制度的实际效果，即制度应与其预期效果成为一个整体。在此意义上，虽然有些领域不乏较为完整的制度规定，但是，往往并没有完全在遏制腐败及腐败犯罪的过程中发挥既有功能。例如，一些制度规定过于原则化，缺乏可操作性。中共中央办公厅、国务院办公厅曾在1995年印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，根据该《规定》，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得也在申报之列，但在现实中，这些收入带有很大的隐形性，而且《规定》中并没有明确申报的额度与时效，由此也就使相关的规定只能成为单纯的文字，而无法适用于现实生活（后来被废止）。

制度的存在与制度的“缩水”，揭示了我国在反腐败和遏制腐败犯罪的制度建设中的深层次问题，具体讲，有些制度表面看来是非常完备的，但是，由于再完备的制度也离不开执行者，因而，也就造成了一边出台制度一边出现腐败的现象，而且这些腐败很难被公开揭露。

腐败犯罪与制度建设之间存在着怪圈。一段时间以来，围绕着反腐倡廉，党和国家在相关方面开展了一系列制度建设。据有关资料显示，改革开放以来，全国各省（部）级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件3000多项，其中，中央纪委监察部制定200多项，一系列廉政制度相应建立。①伴随着这些制度建设，反腐败的力度进一步加大，例如，查办大案、要案，开展专项治理和“纠风”，提出“廉洁政治”与实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的目标等。所有这些，在一定意义上积极推进了遏制、预防腐败犯罪的各项工作，保证了已有制度的落实，为新制度的设计积累了经验。

然而，这其中也出现了一种现象，正如有研究指出的，“反腐败制度不仅多而且规定的内容之细，可腐败蔓延的势头并没有有效的遏制，这就难免使人对于制度的作用产生疑惑，误以为制度反腐败是靠不住的”②。因此，“越反越多”的怪圈表明，以制度建设预防、打击腐败犯罪的过程是一个持续的战略问题。

制度建设在反腐败犯罪中面临的难题

在预防为主的基础上需要体现制度建设的体系化。2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出，针对容易滋生腐败的重点领域和关键环节，大力推进体制改革和制度创新，建立适合时代发展要求的新体制新机制，努力从源头上防治腐败。③腐败的出现是一个复杂的社会问题，涉及政治、经济、社会、文化等不同的方面，而腐败犯罪在腐败这个现象圈内更具有复杂性，因为腐败衍变为犯罪还需要其他因素的作用，因此，在不同的时期和不同的社会阶段，遏制腐败犯罪需要不断显现其社会的现实性。

概括言之，作为反腐败中的重要一环，反腐败犯罪的制度建设不仅要涉及对我国预防腐败的总体指导思想与战略设计的落实，而且，其本身还需要注重宏观的基本框架、中观制度、微观制度的衔接，制度的制定、制度的执行、制度的监督及制度的效果等多层面的相互制约与协调。显然，如何认识制度建设的体系化以及如何构建这种体系，对于遏制腐败犯罪的制度建设是一个必须要解决的难题。

形成合理的预防与打击的梯次结构。打防结合、预防为主是现阶段我国反腐败、遏制腐败的指导思想。然而，如何做到打防结合、预防为主，对于遏制腐败的制度建设同样也是需要解决的难题。就犯罪学而言，打击犯罪与预防犯罪本身所遵循的内在理论依据存在差异。如就犯罪的打击而言，其本身带有较强的经验性，即打击的对象在现实中应是存在的，尤其在我国《刑法》规定的“罪刑法定”原则面前，罪既是法定的，同样也是现实的，如果将没有构成犯罪的行为以犯罪处理，就会违反我国《刑法》的基本原则。但犯罪的预防则不然，在理论上，预防所针对的对象是未然的，预防的作出更多地依赖于对今后某些可能出现的现象的合理预测，而事物发展变化的必然性与或然性的矛盾则决定了预防犯罪的难度大于打击犯罪的难度，且存在着一定的风险，如突破现有的法律实体规定与程序规定。因此，如何作到预防和打击腐败犯罪的衔接，形成合理的梯次，在遏制腐败犯罪的制度建设中也是需要解决的。

制度建设中无法回避的文化情境。文化充斥于人及社会的物质、精神生活之中，任何社会、任何地区、任何时代、任何人都有其内在的文化特征。应当说，在诱发腐败及腐败犯罪的某些文化中，有些已在社会中根深蒂固，如人情关系，官场中的“唯上”心理，以及人与人之间相互依赖的心理，有些则因为社会现象的推动而逐渐地在人们之间渗透。客观讲，这些文化观念的消除非一时之功，甚至具有相当的难度，这不仅因为它们在人们的心目中可能成为支配性的动力，而且还因为文化观念本身具有隐形性，不易测量甚至无法测量，由此当然很难在制度中做出明确的规范与调整。另外，对于某些文化，我们根本无法判断其是消极还是积极的，即使被我们曾经认为是积极的文化，却往往也成为腐败犯罪中的一种诱发因素。endprint

反腐败犯罪的制度建设之构想

基本原则。第一，体现人民的利益，发扬民主。一方面，在制度建设中应注重民意的表达和对民意的吸收，增加制度建设的透明度，按照《宪法》赋予公民的权利，动员全社会力量参与反腐败、遏制腐败犯罪的制度建设，从而弥补因制度建设自上而下的模式所带来的弊端，并通过争得广大人民群众对相关制度建设的认同而提高反腐败、遏制腐败在社会公众中的权威性。另一方面，充分发挥各级人民代表大会的职能，通过人民代表大会依法履行职权，将制度建设纳入民主决策的轨道；再者，在制度建设中，应切实体现人民群众关心的重大问题，解决发生在人民群众身边的事情，将人民满意作为衡量制度建设的重要标准。

第二，增强科学性与预见性。客观讲，无论是发现腐败犯罪现象还是寻找腐败犯罪的原因，都具有一定的难度，不过，这也就要求遏制腐败及腐败犯罪的制度建设更应注重科学性的内涵，以科学的方法论在客观、全面、合理地认识现象与原因的基础上体现制度本身的预见性，从而形成科学的制度体系。为此，一方面，注重对腐败及腐败犯罪的科学研究，突出理论在制度建设中的指导地位，使制度建设成为知识的活动；另一方面，对制度建设予以分层、分类管理，按照不同制度的应然性质、任务及目的构建不同的建设机制，从而使制度建设成为一个系统过程。如可以根据制度所运用的资源，将制度建设分为宏观层面的、中观层面的和微观层面的，可以根据制度的性质将制度建设分为立法过程、司法过程与政策适用过程，可以根据制度的调整对象，将制度建设分为党内与党外等等。

第三，注重相互协调。制度建设是一个复杂的过程中，这种复杂不仅因为制度建设涉及不同的维度与不同的问题，还因为制度建设本身需要协调。例如，仅就我国当前的反腐败的工作机构而言，即涉及如何协调的问题。诚如所知，纪律检查委员会、监察机关、检察机关分属于党组织、政府及司法部门，虽然其职能的各自独立有利于独立办案，但也带来信息沟通不畅、不及时的问题，从而影响了对腐败犯罪的打击、预防效果。此外，纪律检查委员会与监察机关虽然分工明确，但在现实中却往往出现职能混淆的现象。如有研究曾指出，在实际工作中，不少应由政府具体部署、落实的工作，都由纪委代办了④。

第四，注重制度建设的效果与追责。一项制度是否完备，制度建设过程是否合理，都寓于效果之中。笔者前述曾指出了反腐败的规范文件多于腐败及腐败犯罪多的怪现象，究其原因，其中之一即是有些规范文件，尤其是政策文件往往被认为是“走过场”，“雷声大、雨点小”在一些公职人员中间已形成了一种心理定势，而这些政策文件的执行者则认为这些是约束别人的，至于执行效果如何与自己无关，加之日常生活中存在着人情面子，因而，政策文件虽看似繁多，但由于缺乏对效果的评估与对执行者的追责，则也就形同虚设了。所以，遏制腐败犯罪中的制度建设必须要强化效果的评估机制建设，要明确不同执行者的不同责任，从而使各项制度形成完整的循环系统，增强制度本身的执行力。

重点制度的建设。第一，加强廉洁自律制度建设。应当承认，我国公职人员队伍的整体还是廉洁的，在同样的环境下，有的人犯罪了，而有的人没有犯罪，恰恰说明自律能力的差异与重要性。犯罪行为本身在发展中具有渐变性，即并非所有的人会突变为犯罪者，犯罪的形成往往表现为一个过程。因此，从预防腐败犯罪的角度着眼，在制度建设中应首先注重公职人员的自律，这不仅因为思想与心理素质的塑造在决定人的行为的方式过程中具有根本意义，而且也因为即使是外在的制度约束也需要经行为人的内化而转变为抑制犯罪的因素。就当前而言，党和国家在公职人员的廉洁自律方面已有相关规定，如《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则>实施办法》、《公务员法》等。那么，可以在此基础上，以党的十八大报告提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”为目标，构造与当前社会发展相适应的廉洁自律制度，强调思想、文化在公职人员素质构成中的重要性，打造与公职人员形象相称的形象标准与文化标准，将对公职人员的品行考核与业绩考核相结合，完善适合于不同领域公职人员思想与行为的职业规范，明确其在对公职人员职务晋升、奖惩中的地位，从而达到公职人员不想“腐”、不愿“腐”的效果。

第二，加强干部人事制度建设。一些腐败犯罪的案例表明，腐败犯罪的发生与干部本身的政治素质、业务素质相关，同时也与选拔、任用干部的制度漏洞相关。所以，在干部人事制度建设中，应逐步将干部的选拔、任用纳入法治轨道，增强其公开性、公正性，通过建立、健全主体清晰、程序科学、责任明确、标准统一的干部选拔、任用制度，使该项工作置于社会与群众的监督之中，防止以权用人、以钱用人和以亲用人。

第三，对于支配资源的权力较大、涉及民生的部门、领域以及承担反腐败职能的机构实行制度供给优先。腐败是权力的伴生物。在已有的腐败犯罪中不难发现，愈是在支配资源中拥有较大权力的部门、行业或领域，愈是属于腐败及腐败犯罪的多发地带，如金融、人事、政府采购、土地批租、银行信贷等管理部门、执法机关、司法机关、垄断型国有企业等。因而，在制度建设的过程中，这些部门、领域应作为重点。此外，对于与民生关系紧密的单位或行业，如医疗、卫生、教育、交通、食品安全等，以及承担反腐败职能的机构，也需要实行制度建设的优先供给，因为这些单位或与群众的日常生活相关，或与反腐败的效果相关，若在其中出现腐败，则会在社会中造成较严重的后果，尤其是可能使党和国家在群众中丧失公信力。

第四，完善对“裸官”的监督、管理制度。“裸官”是指向国外或境外进行了资产转移，配偶和子女定居或加入外国国籍，或取得国（境）外永久居留权，而当事人仍旧在国内工作的公职人员。⑤“裸官”之所以能够引起社会的关注，其原因之一是该群体一旦出现腐败或腐败犯罪，则为逃避法律制裁提供了较大的可能性，并对会对国的经济造成影响。近些年来，随着“裸官”外逃现象的出现，我国逐渐加大了对“裸官”的监管。尽管如此，对“裸官”的监督、管理制度仍然需要进一步完善。例如，就《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的内容看，被监管的“裸官”是有级别限制的，即县（处）级副职以上（含副职），也就是说，县（处）级副职以下的不在监督、管理之列。从国家的角度看，对“裸官”的监管仍是处于政策的调控之列，至于违反相关规定的，也至多只是涉及纪律处分。因此，在对“裸官”加强监管的过程中，一方面，可在现有基础上扩大监管的对象范围，并注重信息沟通，以及对官员经济状况的动态监督，另一方面，则需要将“裸官”的监管纳入立法的轨道，在法律或法规的层面形成监管“裸官”的制度化。

第五，健全社会监督制度。就腐败犯罪者而言，为了逃避制裁，往往会最大化地隐匿相关罪证，或伪造相关证据以表现不存在犯罪行为的假象，但同时，犯罪现象的生活化又决定了腐败犯罪又会显现出某些日常的征兆。近年来，“表哥”、“房叔”案件表明，社会监督在遏制腐败犯罪中发挥着不可替代的功能。一方面，社会力量存在于社会生活之中，它可以弥补专门机关监督由于程序化、显形化而易脱离日常生活的不足，另一方面，现代信息科技在社会中的普及为社会监督提供了较大的可能性与开放性。当然，社会监督也有其不足，即可能伴随着某些非理性的动机，但如若予以合理引导，社会监督的优势还是较为明显的。为此，在加强社会监督制度建设的过程，应逐步扩大专门监督机关与社会监督之间的沟通平台，为社会监督提供便利，同时应通过完善对举报人的保护与奖励制度而提高社会对腐败现象予以举报的可能性。

（作者为新疆警察学院副教授）

【注释】

①黄宝玖：《中国政治发展报告2013》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

②尹业香：“跳出反腐败制度建设认识上的两个误区”，《长江大学学报》（社会科学版），2012年第2期。

③《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，国家预防腐败局网，http：//www.nbcp.gov.cn/article/wjhb/201211/20121100019559.shtml？2。

④孙立坤：“关于纪检监察制度创新的若干思考”，《河南社会科学》，2003年第3期。

⑤张有义等：“中国裸官报告”，《经营管理者》，2013年第11期。

责编 / 丰家卫（实习）endprint