以刚性制度保障作风改进常态化

王军棉　张红

【摘要】党的十八届三中全会决定明确提出，要进一步健全改进作风常态化制度。作风问题具有顽固性和反复性，必须通过严谨的制度设计、刚性的制度约束，解决“制度失灵”、“制度适用”、“制度空转”、“制度失软”的问题，以保证转作风常态化、长效化。

【关键词】刚性制度 改进作风 常态化

【中图分类号】D264 【文献标识码】A

党的十八届三中全会决定明确提出，要进一步健全改进作风常态化制度。作风问题具有顽固性和反复性，集中抓一段时间，就会取得明显的成效，但集中整治过后，有时就会反弹回来而依然故我，不仅旧有的作风问题没有改进，新的作风问题还可能以新的面貌被变异出来。这种风气在反反复复中此消彼长，纠而复生，不仅没有解决好作风问题，还可能适得其反地助长歪风邪气。可见纠风之难，难在防止反弹。要使作风建设的成效得以长期巩固，必须坚持“常抓”和“抓长”两手，只有以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，才能推动形成祛歪风、树良风的社会正能量，才能保障转作风常态化、长效化。

提高制度建设的系统性以解决“制度失灵”的问题

制度建设是带有根本性、全面性、稳定性和长期性的一种行为约束。习近平指出，制度既能管事也能管人，既能管现在也能管未来，我们最稳定、最有把握的就是制度。不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。

目前在改进作风常态化建设的过程中，各地各部门都在竞相出台各种各样的新制度，不仅名目繁多，而且制度创新的热情始终高涨。某些制度听起来还很“铿锵有力”，看起来还很“富有创意”，但制度落实的效果并不遂人意。仅以中央八项规定的贯彻实施来看，截止到2014年4月，全国共查处违反中央八项规定精神问题的就超过了3.6万多起，被处理的有4.7万多人，给予党纪政纪处分的就达1.1万多人。但这还仅仅限于中纪委网站上公布的数字，如果各地真拿遵规守纪的法条来划线的话，恐怕这些数字只是冰山一角。值得深思，为什么如此多的制度在某些党政干部身上失灵呢？

改进作风常态化建设拿制度做支撑，无疑是对的，但我们讲的建章立制绝不仅仅是一大堆要求、规定和条例的简单堆砌，更不是搞“制度崇拜”，制度也并非是越多越好，关键是要使各制度之间相互配套、能够互补，制度链条之间要相互耦合、运转协调。

从当前一些地方建立改进作风常态化制度看，只是一大堆制度摆起了“龙门阵”，阵势挺大挺吓人，但一些重要的制度因为缺少核心环节或者缺乏其他制度的有力支撑，而没有发挥出其应有的作用。制度的系统性、配套性不强，要求笼统、责任不明。比如，早前就有一些制度没有进一步完善，制度跟进很不及时；一些不适用当下情况的制度没有废止，制度滞后十分明显；一些本该有制度规范的领域还存在大量的空白；新出台的制度与过去的制度时常出现“博弈”；一些实体性制度缺乏程序性制度的支持，对“是什么”、“应该怎样”规定的过多，对“怎样做”、“违反规定如何处置”规定的少。尽管有些单位的制度满墙挂，实质上被束之高阁，变成了应付上级组织检查的“制度秀”。凡此种种，导致各项制度被人为的虚化、弱化和边缘化。所以，必须提高制度之间的系统性，以确保改进作风收到实效。

要建立改进作风常态化的制度体系。改进作风是一个动态过程，制度目的越具体、目标越细化，“上有政策、下有对策”的空间就会越来越小。要坚持现实性与前瞻性的统一。要本着循序渐进的原则，立足于当前党员干部出现的新情况、新问题、新矛盾，加强全局性、前瞻性的研究，制定改进作风的总体规划，要有目标、有计划、有步骤地实施，确保建立的工作机制能在今后较长时间内发挥积极效能。要坚持继承性与创新性的统一。要把在群众路线教育实践活动中形成的好经验、好做法上升为制度，继续抓好落实，把不适应新形势新要求的工作制度、工作程序，认真清理，该保留的保留，该废止的废止，该增加的增加，该完善的完善，对有空白的制度要加紧补充，对需要修订的制度要进一步梳理，在继承的基础上不断探索创新。要坚持系统性与实用性的统一。既不能片面追求工作目标而急于求成，也不能为了追求轰动效应而标新立异，更不能坐而论道、闭门造车、凭空杜撰，而只能在深入调查研究、准确把握规律、认真总结提炼、反复论证的基础上整体推进。

要提高程序性制度的地位。在制度体系建设中，程序性制度占有非常重要的地位，具有相对独立的价值，从某种意义上讲，无程序则无实体，实体问题的解决只能在程序框架内才能推进。要改变以往制度建设重实体、轻程序，重内容、轻形式的问题，做到每项制度都要内容明确、要求具体、程序规范、操作简便，突出量化、具体化标准，制度的程序必须是真运行，不能是假运行，也不允许随意变通、变更程序去运行。要不断强化制度的操作性和强制执行性，把令、禁、惩三要素渗透到每一项制度中去，形成改进工作作风的硬性约束、监督检查、责任追究、惩戒惩处等制度体系，使之封闭循环、环环相扣、持续发力，增强制度的刚性，减少制度的弹性，当制度一经生效，就要确保制度贯彻不走样，制度落实不变通，努力形成用制度管权、按制度管事、靠制度管人的长效机制，把以往“割韭菜”式的解决问题方式转变成“连根拔”的方式，最大限度地解决制度缺位和制度失灵的问题。

提高制度设计的实用性以解决“制度适用”的问题

俗话说“十里不同俗，三里不同音。”作风建设制度的设计与适用必须要有的放矢，因地制宜，因事制宜，要针对各地实际情况来设定。比如作风建设中的“四风”问题，是中央归纳出来的汇总性的结论，“四风”的表现又因各地、各部门干部队伍人员素质、所处工作环境不同而不同，因此，改进作风的规章制度必须“接地气”，要“对症下药”。

但从实际操作来看，脱离本部门实际的改进作风常态化制度的“假、大、空”方案并不鲜见。有些是照搬照抄、简单移植别人建立起来的制度；有些是单纯从主观愿望和理论原则出发建立起来的制度；有些是充满了八股化、程序化、公式化、僵硬化的“空心菜”制度；有些是与本单位、本部门工作不搭界，不沾边的制度；有些是因领导者的变更而变更的制度。这些制度看起来眼花缭乱，做起来不知所从，既影响了党员干部对作风建设的参与，也使制度的实用性、稳定性大打折扣。只有着眼本单位的实际，有针对性的推陈出新，才能让制度落地生根。endprint

要从群众的强烈要求中推出整改方案。要深入群众当中，广泛听取征求群众意见和建议，自觉接受群众评议，从人民群众最关心的地方改起，从人民群众最不满意的地方改起，着重从思想、工作、生活等方面认真梳理，列出问题清单，使找出来的问题具体化、像自己，什么问题突出就着重解决什么问题，什么问题紧迫就盯紧什么问题，提出具体的“治浮、治假、治横、治庸、治懒、治散、治贪”的整改方案。比如要到群众困难最多的地方、到问题最多的地方、到矛盾最突出的地方、到工作最打不开局面的地方去办公、去接访、去调研；切实整治沽名钓誉、欺上瞒下的行为；切实整治摆架子、耍威风，斗狠气，打官腔的行为；切实整治碰到困难就躲、遇到矛盾就推，当“甩手掌柜”的行为；切实整治大手大脚、挥霍公款、炫富摆阔的行为。各级党委要对作风方面存在问题的党员干部经常“敲木鱼”、“拉袖子”，对问题严重的党员干部要铁面执纪，对不正之风和突出问题做专项治理，要善始善终，更要善做善成。要深入开展“讲责任、讲奉献、讲纪律”的作风建设主题活动。让党员干部长期侵染在向上、向善的氛围中。严格要求自己，认真履行职责，正确对待成绩，正确对待组织，踏踏实实做人，干干净净做事，清清白白为官，通过对身边好人和好事的常态宣传，使见贤思齐蔚然成风。

要以好的用人制度带动好的风气养成。要建立适用于本单位的职务与职级并行制度，让每个要求进步的干部都能“各得其所”，让埋头苦干、真抓实干的干部真正得到重用，并用当其时，使他们的上进心和工作激情不因晋升中的“天花板”现象而长期受挫；要让作风漂浮、哗众取宠的干部无以表功、受到贬责，使那些“坏榜样”的力量无法滋长，失去“得宠”、“吃香”的市场。当干部们有了盼头、有了奔头，自然而然就会多些干的劲头，少些歪的念头，好的风气便会不断生长。

强化监督的严肃性以解决“制度空转”的问题

下发连篇累牍的制度规定、重复一次又一次的禁令固然重要，但更需要的是强化监督检查，如果没有强有力的监督，就好比一把锤子攥在手里，没有打在钉子上，手起锤落，只是虚划了一道线，根本起不到任何作用。

从各级党委监督检查的实践中看，“重部署、轻监督”是实际工作中比较常见和多发的问题。有些部门碍于情面不愿监督，总认为监督深了就是没事找事、故意和谁过不去，就是给人家“穿小鞋”、“鸡蛋里挑骨头”，“狗拿耗子多管闲事”，满足于“应付应付”、“差不多”、“过得去”。有的认为“虚监”、“假监”既不是失职也不是渎职，“谁犯事谁挨板子”，跟监督没太大关系。从群众监督来看，其过程、环节、程序、机制都存在紊乱无序的问题，群众监督手段单一、渠道狭窄、方法途径缺乏创新，没有形成一个简洁便利、安全高效的群众参与机制。以这样的方式来监督，必然使监督流于形式。监督不力正是导致地域性、系统性、行业性不正之风的重要原因。要减少违反制度行为发生的几率，必须加大盯控力度。

要建立监督的长效机制。找准重点人物开展监督，对领导干部和掌有实权的干部进行报告个人有关事项、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、经济责任审计等监督，并把它作为一项经常性的工作来抓，要加强对领导干部“社交圈”、“生活圈”的监督，到群众中明察暗访，获取领导干部八小时之外的真实情况，让监督无孔不入；找准重点领域、重点问题开展监督。比如对三公经费支出、跑官要官、吃拿卡要、“政绩工程”、“形象工程”和各种庆典活动会议、接受会员卡、商业预付卡等问题的监督，对改进文风会风、修建政府楼堂馆所、公款吃喝、奢侈浪费情况的监督；对基层干部欺压群众、刁难群众、执法中滥用职权、办事不公、假公济私、“做和尚撞钟”习惯庸懒散行为的监督等等。使他们不敢滥用权力、不敢把纳税人的钱随意“当纸花”，不敢阳奉阴违、不敢拿自己的“乌纱帽“开玩笑。要一个点一个点地推进，从细节入手，要一个标一个标的治理，步步为营，积小胜为大胜，久久即可见功力。

要激发群众监督作风顽症的热情。要畅通群众监督渠道，利用行风政风热线、举报电话、举报网址，举报信箱等技术手段，开辟“电子民主”的新渠道，充分发挥现代科技在作风建设中的作用；通过设立奖励基金，鼓励群众监督举报，奖励一定要及时兑现不可拖延。对在举报中发挥重大作用的举报人要进行保护，本着慎重的原则，从奖励的时间到奖励地点的选择，再到奖励方式的确定，都要尊重举报人的意愿，采取保密形式。对因在举报中遭到报复、迫害的群众实行经济补偿，以便维护群众的特殊利益。通过对实名举报者进行奖励，推动建立反“四风”的长效机制；应在城市中心区设立户外“建议亭”，降低群众参与作风建设的成本，减少中间“梗阻”；各部门要及时将群众的反映进行收集、分析、研判和处置，利用报纸、电视、网络加大对好典型的宣传力度，及时传播改进作风“好声音”，及时曝光不良行为，形成强大的舆论压力，让歪风邪气无处藏身。只有让“记录仪”无处不在，让“紧箍咒”越念越紧，才能把群众的参与变成一种专业化、长效化的方式。

维护制度的权威性以解决“制度失软”问题

一个制度或机制的生命力就在于执行，如果不严格执行，再好的制度都会流于形式、失去权威性。习近平指出，以前制度建设方面存在的一个突出问题，就是“一些规定变成了‘稻草人，摆在那里没有用”，“制度一经形成，就要严格遵守”，“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为”。

目前，规避和违反制度的事情屡屡发生，出现了一些部门使制度变“软”、变“味”、变“松”的问题，其中一个重要的原因，就是某些制度的制定者常常又是制度的违反者、规避者、甚至是破坏者。现实中一把手不但可以轻而易举把制度推翻，而且可以绝对地不受制约，往往的一句话、一个指示、一个批条，就可以逾越、规避、破坏制度。毋庸讳言，我们的许多制度出台后，有的领导干部就是把自己当成了游离于制度之外、凌驾于制度之上的特殊人物，甚至“开小会研究大问题，开大会研究小问题，不开会研究关键问题”，集体领导被“打折”，发扬民主被“遥控”，制度在他那里就是一纸空文。“当权力公然藐视制度时，制度竟无以反制于权力，这是制度的悲哀”。如果制度不被执行和遵守，再好的制度也等于形同虚设。

要坚决破除领导干部的特权意识。作风建设要释放上行下效的正能量，关键在于领导干部的示范引导。领导干部一般都是制定规章制度的指导者、操作者和拍板者，所以领导干部要以身作则，把自己置于全社会的监督之下，要带头依法办事、依规做事、依制行事，树立法律面前人人平等、纪律面前没有特权、制度约束没有例外的意识，要求下级做到的，自己必须首先做到，要求别人不做的，自己坚决不做，说到就要做到，承诺就要兑现，要言必信，行必果，坚持一级做给一级看，一级带着一级干，切实发挥表率作用，只有做到“打铁自身硬”，才会让其他党员干部跟上来、照着做。

要加大对违规干部的惩处力度。从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。如果搞“四风”成本太低，有的人就会效仿违纪违规者搞不正之风。所以必须使违纪违法成为一种风险极高、成本极大的一种极危险行为。越是领导干部违反制度，越是要依法、依纪从严处理，视情节给予党纪和政纪处分，加大追究力度和惩罚力度，严重的违纪行为，要以法律法规的形式公布于众，使其名利双失；对党员干部违法违纪者不仅要严肃追究直接人的责任，而且还要让主要领导负连带责任，应该让“放开干部出口”、“引咎辞职”、“辞退”、“免职”、“降职”、“降薪”、“调整不称职、不胜任干部”变成常态化的惩戒制度，这样才能够达到震慑的目的，警示其他人不要“重蹈覆辙”，起到防微杜渐的功效。

以反“四风”为主要内容的群众路线教育实践活动，总有开始也一定会有结束，但是，加强作风建设却只有进行时，没有完成时。对于作风建设，群众最反对“认认真真走过场”，最期盼“真真切切转党风”，因此，作风建设唯有靠刚性的制度作长久保障，形成长效机制，才能用换取的清风正气，博得群众的拥护。

（作者分别为河北工程大学人事处副教授，中共朝阳市委党校副教授）

责编/张蕾endprint