行政立法公开征求意见程序适用的范围探讨

内容摘要：法案公开征求意见活动是各国立法主体为适用公众参与立法的需要而采取的普遍措施，但是并不是所有的行政立法都适宜采用法案公开征求意见程序，通常要考虑行政成本、行政效率以及各方面的利益平衡等因素，不论是国外还是我国现行的行政立法实践都探索出一些法案在制定时可免除或不需要采用法案公开征求意见程序的情形。结合我国《立法法》关于行政立法权限的规定，明确各级不同行政立法主体的法案公开征求意见程序适用的范围，行政立法公开征求意见制度的实施才能取得好的效果。

关键词：行政立法立法法公开征求意见

本文系作者主持的国家社科项目“法的结构规范化研究”（项目批准号：11BFX003）的阶段性研究成果，同时该研究受到2010年教育部“新世纪优秀人才支持计划”资助（项目批准号：NCET-10-0550），特此感谢！

在法案起草或审议过程中，有关主体将法案的草稿、立法的相关背景资料等向社会公布，从而获取社会公众关于法案的广泛意见，这就是法案公开征求意见的程序制度。现代世界各国为适应现代社会公众参与立法的需要，也为了寻求立法的正当性、合法性以及为获得社会主体的普遍服从，大多采取了法案的公开征求意见制度，如英国、加拿大等采取的立法的公众咨询制度、美国行政立法的公告—评论程序、日本行政立法的意见公募程序等。我国自2000年《立法法》颁布后，立法特别是行政立法公开征求意见程序制度逐步确立，法案公开征求意见的程序活动实施日益频繁，但是如何让这样的程序制度设计与实施更为有效，是值得进一步考察的问题。

一、问题的提出

2000年7月1日正式实施的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》第12条也规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第19条第2款进一步规定：“重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”同年国务院制定的《规章制定程序条例》第14条、第15条、第21条、第22条、第23条也规定了规章制定主体在制定规章过程中要广泛征求社会主体的意见。一些地方立法也对地方政府规章的公开征求意见程序作出了制度规定，如《广州市规章制定公众参与办法》、《哈尔滨市政府规章制定程序规定》。

有了制度的保障与依据，各行政立法主体纷纷开展了法案公开征求意见活动，并在公开征求意见方式的选择等方面作出了多方面的探索，如2007年6月国务院法制办建立了“法规规章草案意见征集系统”并投入使用，一些地方如广东省人民政府法制办、广州市人民政府法制办、山东省人民政府法制办也都建立了规章征求意见的网络平台。据国务院法制办信息中心的统计，截至2009年6月，在31个省、自治区、直辖市政府中，有27个省份法制办通过互联网公开征求公众对地方政府规章草案的意见，占87%；在有规章制定权的国务院50个部门中，有17个部门通过互联网公开征求公众对部门规章的意见，占34%。〔1 〕

实施行政立法的公开征求意见活动，对于我国当前扩大公众的立法参与，提高行政立法决策的科学性与民主性有着特别重要的意义。通过法案公开征求意见活动，可以保障行政立法的正当性、合法性。〔2 〕另外公众广泛参与行政立法，可以广泛集中民智，提升法的民意含量，促进行政法规、规章的有效实施与实现，“公众表达的内容和语气可以帮助规则制定机构规划规则起草过程中所要面对环境，接下来开始的工作是规则的执行。”“如果我们记得规则制定并非其自身的结束，而是在法律所明白表示的目标与计划实施所展示的现实之间承担重要的桥梁作用的话，我们就能够更好地把握参与的特殊意义。” 〔3 〕

然而，考察我国现行行政立法公开征求意见的实践，我们会发现，行政立法公开征求意见程序设计并不都是很有效的，对于一些法案而言，效果非常不理想。就国务院法制办开发的网络征求意见平台而言，不仅部分行政法规缺少社会公众的关注，收集的公众意见非常少或者没有意见，甚至仅有的几条也对法案的完善无实质意义。这种现象在一些部门规章、地方政府规章的公开征求意见过程中也是如此。如天津市人民政府自2008年以来将《天津市城乡规划条例（征求意见稿）》、《天津市畜牧条例》等在天津政府法制信息网上公开征求意见，〔4 〕有的只有几条意见，有的一条也没有，法案公开征求意见制度的目标或目的没有达到。

这种情况值得我们的反思，为什么设计了这种制度，而实施效果却不理想，问题的症结在哪儿？是公众的参与“疲劳”，还是程序制度设计有问题，是参与成本过高，还是缺少参与的动力机制等？原因可能是多方面的，但考察各国的法案公开征求意见制度，笔者认为，应该认真考察与研究一下：行政立法公开征求意见程序的适用范围是什么？也就是说，什么样的行政立法可以采用征求意见程序，什么样的行政立法不应或没有必要采纳公开征求意见程序？如果不应或没有必要采纳该程序，有关主体采纳了这种程序，其效果当然不会理想，其实施目标与目的也无从实现。

二、行政立法公开征求意见程序适用范围的逻辑基础

在适用同样的法案公开征求意见程序情况下，一些法案能够收集很多社会公众的意见，一些法案很少或几乎没有获得公众的意见支持。一般来说，一部法案获得社会公众的意见数量很少或没有，无非基于这样的几种状况：一是行政立法主体没有公布有效的法案资料，让公众无从提出意见；二是行政立法主体公布法案的时间过短，公众来不及提出意见；三是有关法案的内容太专业或涉及专门技术，社会公众无法提出意见；四是公众对该法案漠不关心，不愿意对该法案提出意见；五是公众没有动力或激励机制，不想对法案提出意见；六是公众认为提出意见或不提出意见，对法案影响不大或者没有意义，从而不愿提出意见；等等。

以上几种情形是我们要反思的：行政立法主体如何进一步完善法案公开征求意见制度；如何设定公开征求意见的法案的范围；如何进行法案公开征求意见程序的适用。在进行法案公开征求意见时，立法机关需要做哪些认真细致的工作，如何建立有效的激励机制，促发公众的参与热情，等等。针对上述第三、第四种情形，我们需要反思，一些法案是不是有必要设置公开征求意见程序，或者说，法案公开征求意见的程序是否有一定的适用范围的问题。

从行政立法机关的角度来看，行政立法职能只是行政机关的一部分职能，行政机关最重要的职能是行政管理职能，行政立法是为其行政管理而服务的。我国现行行政立法的主体有这样四类：

第一，国务院。国务院有权制定行政法规。第二，国务院各部、委、直属机构等，它们有权制定部门规章；第三，省、自治区、直辖市人民政府，它们有权制定地方政府规章；第四，较大的市人民政府，包括省、自治区首府所在地的市，国务院批准的较大的市以及经济特区所在地的市，这些主体制定的是地方政府规章。

以上这些行政立法主体行使着重要的行政管理职能，在很多情况下，行政机关有自己的自由裁量权或紧急处分权，它可以对一些行政法案不实施法案公开征求意见程序；或者说，它可以作出决定，一些法案不适宜或者不必要实施公开征求意见程序。

从世界很多国家的法案公开征求意见的程序设计来看，它们也都设定了该程序的适用范围，一般采取排除或例外的规定，对一些事项的行政法案不采用法案公开征求意见程序。那么法案公开征求意见程序适用范围确立的逻辑基础是什么呢？对此需要考察其背后的决定因素，主要有以下三个方面：

一是行政成本。行政立法主体实施法案公开征求程序虽然有它的意义与价值，但也不能否认，作为一个运行程序，它与其他立法程序一样，是需要花费一定的人力、财力和物力，而且不同的征求意见方式所耗费的成本是不一样的。如听证程序，“听证需要花费一定的人力、财力和物力，特别是正式听证的程序更加严格和繁琐，花费的人力、财力和物力也就更多”。〔5 〕行政立法机关在考量实施法案公开征求意见程序时，要考虑行政成本这个因素，即行政立法机关承受行政成本的能力，如果没有这个能力，自然它也就不能采纳行政立法公开征求意见程序。不仅如此，行政立法机关的行政成本承受能力甚至决定了行政立法机关所采取的法案公开征求意见的程序期限、方式方法等，在一些情况下，受行政成本的约束，即使采取了法案公开征求意见程序，其实施效果也可能有所差异。

二是行政效率。行政效率是行政立法机关在实施法案公开征求意见的考量因素之一。行政立法机关在一些紧急情况下要采取一紧急状态下的行政立法，这个时候行政效率就使得它慎重选择法案公开征求意见程序，即使在非紧急状态下，行政效率的目标追求也会使得行政机关对法案公开征求意见程序的适用作出妥当决策。比如行政立法听证程序的选择，“如果不对立法听证制度对立法机关的工作和效率的影响有正确预料的话，将使得立法听证程序花费的时间长，立法机关被束缚于某一项法案的听证程序中，不能有效地对社会急需立法的法案作出积极的反应，就会使得社会因得不到这种法案的有效治理，而遭受重大的损失”。〔6 〕

三是利益权衡。法律是各种利益权衡的产物。“社会主义立法的目的旨在于公平合理地分配与调节国家利益、社会利益与社会不同群体的利益和个人利益，以协调社会正常秩序，促使各种不同利益各得其所，各安其位，避免相互冲突，做到相互协调，从而有利于促进社会的发展与进步。” 〔7 〕因此，很多国家在制定涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策等方面的法案时，就会着眼于维护国家秘密与国家安全，保持国家的汇率和货币政策的稳定等的考虑，而对此类法案不予以公开征求意见。

三、我国关于行政立法公开征求意见程序适用范围的探索

在实施行政立法公开征求意见程序时，有关主体也在思考我国行政立法公开征求意见程序的适用范围。从现有制度规定来看，《立法法》第58条只规定了国务院在制定行政法规时要听取意见，但对于什么样的法案需要听取意见则未予以明确；《行政法规制定程序条例》第22条和《规章制定程序条例》第15条都规定法案“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”才需要公开征求意见。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，制定与群众利益密切相关的法律行政法规和公共政策原则要公开听取意见。那么如何判断法案“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”呢？在实践中这是很难操作与把握的问题。

一些学者对此问题进行了有益的探索，如有学者认为，以下事项可以免除公众参与或公开征求意见：“（1）涉及军事和外交职能必须保密的。（2）纯粹属于行政机关内部事务且对私人的权利义务没有影响的。（3）行政机关有正当理由认定公众参与是不切实际的、没有必要的和违背公共利益的，但必须把这个认定简要说明理由，并载入所制定的法规、规章。” 〔8 〕有专家提出，以下事项可以不需要公众参与或进行法案公开征求意见程序：“（1）与公民、法人或其他组织的权利义务无涉的行政立法，如行政机关内部的人事、办公等；（2）紧急事项，国家或某一地区因紧急情况而及时进行的行政立法，可根据行政应急性原则设立；（3）行政机关有正当理由认定由公众参与没有必要或违背公共利益的，在说明理由的前提下。” 〔9 〕以上两种观点有共同的地方，比如，都认为关于行政机关内部事务方面的立法，与公民、法人或其他组织的权利义务没有关系，公众参与没有必要，也没有意义；还有行政机关有正当理由认为某一法案公众参与没有必要或违背公共利益，在说明理由的情况下，可以免除公开征求意见程序。这两种观点也有区别的地方，第一种观点认为，涉及国家秘密、国家安全的事项可以免除公开征求意见程序；第二种观点认为，紧急事项的行政立法可免除公开征求意见程序。笔者认为这些观点都有一定道理，甚至可以将以上两种观点结合起来，明确以上四种情形下行政立法公开征求意见程序可以不予适用。尽管如此，笔者认为还有两点需要考虑，一是并非涉及公民、法人和其他组织的切身利益都必须采纳法案公开征求意见程序；二是能否明确所有的排除法案公开征求意见程序的适用，或者尽管目前难以做到，但是能否以列举的方式以明确目前能做到的，能够予以免除法案公开征求章程程序的适用。

在行政立法实践中，行政机关如何确定法案公开征求程序适用的范围呢？2007年3月，国务院法制办向国务院领导报送了《关于法律行政法规草案向社会公开征求意见问题的请示》，经国务院领导批示同意的该请示，明确了这样的内容：“行政法规草案除涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策确定等不宜向社会公开征求意见的外，原则上都应当通过“中国政府法制信息网”向社会公开征求意见。”在国务院法制办向国务院各部门法制机构发布的《关于进一步提高政府立法工作公众参与程度有关事项的通知》中，对部门规章公开征求意见的范围也作了规定：“直接涉及公民、法人和其他组织切身利益或者涉及向社会提供公共服务、直接关系社会公共利益的部门规章草案，应当向社会公开征求意见，但涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策确定等问题除外。”国务院一些部门也明确自己本部门规章公开征求意见的范围，如财政部在其2009年《财政立法工作计划》中指出：“凡是涉及设置行政强制、行政许可、行政收费，涉及公民、法人的权利和利益进行限制的，要按照法定程序，公开听取意见，特别是要听取基层群众和行政管理相对人的意见。除涉及国家秘密、国家安全的外，财政规章草案应在网上公开征求意见。”一些地方也规定了法案公开征求意见的范围，如《广州市规章制定公众参与办法》、《甘肃省拟定地方性法规和制定政府规章程序规定》。因此，在行政立法实践中，除了涉及国家秘密、国家安全等事项之外，原则上所有的行政立法都需要向社会公开征求意见。

对于涉及国家秘密事项，行政立法机关可以依据《中华人民共和国保守秘密法》来进行判断；对于涉及国家安全事项，行政立法机关也可以依据《中华人民共和国国家安全法》来进行合理判断。但是除以上事项外，笔者认为在立法实践中，还应尽可能对一些例外事项作出明确规定，一是防止不论什么法案都进行公开征求意见活动，造成大量的人财物力的浪费，也增加了行政成本，降低了行政效率；二是防止不论什么法案都进行公开征求意见活动，而使得社会公众陷入“参与疲劳”，从而影响公开征求意见制度的实施效果。

四、美国、日本行政立法公开征求意见程序适用范围

行政立法公开征求意见制度在国外特别是美国、日本这样的国家已经有了相对成熟的经验，它们的一些做法可以给我们提供有益的启示。

（一）美国行政立法公开征求意见程序适用的范围

美国行政立法的表现形式是规章。根据1946年制定的美国《联邦行政程序法》第551条第四款的规定：“规章是指机关为执行、解释、说明法律或政策，或者规定机关的组织、程序或实务要求，包括批准或规定未来的收费标准、薪金标准、法人体制或财经体制及其改组、价格、设施、器具、评价的服务费或津贴费、成本、会计，以及与上述各项有关的实务而发布的、普遍适用或专项适用并将生效的陈述性文件的全部或一部。”这种表述强调了规章规范行为的未来性，并以此区别于行政机关的裁决行为。

但美国学者根据行政程序法（APA）规定，将规章分为三种类型：（1）程序性规章，即指规范行政机关工作程序的规章，“制定程序性规章是行政机关的固有权力，不论有无明确的法律授权，行政机关都有权制定规范它们自己工作程序的规章”。〔10 〕（2）实体性规章，即行政机关创制实体权利与义务的规章；（3）解释性规章，即对现存的法规进行说明和解释而不作实质性修改的规章。“解释性规章只表明行政机关对一部法律或一部规章的看法，只是用来告诉公众，行政机关对所执行的法律所作的理解。” 〔11 〕

根据APA的规定，行政立法的公众评议制度仅适用于实体规章的制定，其程序性规章与解释性规章被排除在公众评议制度之外，它规定“除非法律要求发出通知或举行听证，否则本款不适用于：1.解释性规章、一般政策说明，或者有关机关的组织、程序或实务的规章”。然而并非所有的实体规章的规定所需要采用公众评议制度，按照《联邦行政程序法》规定，如果出现以下两种情况，公众评议制度也可以免除：“（一）它是批准或承认对某种限制的取消或免除的实体性规章；（二）该机关有正当理由作出另外的规定，而且此理由应附在该规章中。”

除了政府机关制定的实体规章才需要进行公众评议外，APA还赋予了政府机关一定的自由裁量权，由政府机关自己决定是否启动公众评议，即“当机关有正当理由认为（并将此认为及其简要理由载入所发布的规章）通知和公众程序不切实际、没有必要或违背公众利益的情况”。这个规定并不是说行政机关无需经过公众评议而由自己自由决定，它也必须遵循一定的标准。有学者提出，如果规则的修改是“次要的日常澄清，并不会对工业或社会带来显著影响”，那么只要具有“良好理由”，机构不需要经过通告与评议程序。“良好理由”可以有三类:第一，通告和评议是“不现实”的，因为它所带来的延误可能会阻碍行政职能的正当与及时行使，譬如安全调查显示新的安全规则必须马上启用；第二，正常程序是“不必要”的，因为有关行政规则是在性质和影响上微不足道的日常决定，不会对社会和工业产生任何后果，因而公众也不会对其变动感兴趣；第三，“公共利益”要求避免通告和评议程序，否则规则的目的就不可能实现。譬如，规则的公布将允许金融机构实现规则所要防止的市场操纵。

（二）日本行政立法公开征求程序适用的范围

日本一般通过具体列举的方式明确排除法案公开征求意见程序的适用。日本内阁制定的《为制定、修改、废除法规征求公众意见的程序》第3条第1款规定了一种类型的行政立法不需要采用意见公募程序，即“若某一行政机关发布的最终命令采纳了另一行政机关依照与本程序基本规定相同的程序所发布命令的实质内容，即使该最终命令通常应受本程序规定管辖，前一行政机关可不必遵守本程序规定”。这个规定被2005年修订的《行政程序法》所采纳，但《行政程序法》规定得更加全面，其第39条第4款规定了八种情形下，可不适用意见公募程序，如因公益的需要，有紧急制定命令之必要时可不适用；在要制定关于计算该缴纳金钱数额的款额及比率还有计算方法的命令以及制定确定该法律施行必要事项的命令时可不适用；依据《内阁府设置法》和《国家行政组织法》规定而确定的命令，另外作为调整具有相反利害关系当事人之间利益为目的，依据法律或政令，经过由分别代表各自当事人及公益委员会组成的委员会之审议制定政令命令时可不适用；制定与已制定命令实质上为同一命令时可不适用。

为什么以上事项的立法可以排除适用意见公募程序？日本2005年12月15日发布的1751号《时事法令》刊载的《法令解说：公众参与程序的法制化》一文对此作了说明：“即使是对于直接关系到国民权利及义务的命令等，也因为个案的具体情况的不同而使得命令制定机关难以履行公开征求意见程序的义务。如果将这样的义务强加于命令制定机关，则缺乏合理性和必要性。”《行政程序法》规定的八类情况恰恰说明了“若强制履行公开征求意见程序义务，就会给行政运转带来障碍，难免会合国民生活造成不好影响”。〔12 〕

可以看出来，日本《行政程序法》规定一些行政立法事项可以免除意见公募程序是基于这样两个理由：一是命令制定机关无能力实施意见公募程序，可免除此项义务；二是运用利益权衡标准，当履行这样程序对行政运转带来障碍、给国民生活带来不好影响时，意见公募程序也就没有必要。

通过以上关于美国、日本法案公开征求意见程序的考察，我们知道，对行政立法可以作出分类，如行政程序性规章以及解释性规章（在我国称之为执行性立法）可不采用公开征求意见程序；即使是实体性规章，对其中一些事项也可以作出免除公开征求意见程序的适用。日本的做法则更为明确，直接通过列举的方式明确哪些行政立法事项排除该程序的适用，其根本的理由与依据在于行政机关有自己的自由裁量权力，如果行政机关认为适用该程序缺少合理性与必要性，行政机关就可以不适用法案公开征求意见程序。

五、我国行政立法公开征求意见程序适用范围的构想

笔者认为要考察我国行政立法公开征求意见程序适用的范围，首先得明确我国行政立法的权限范围。我国行政立法的形式主要有两种：行政法规与规章，规章又包括部门规章与地方政府规章。

根据我国《立法法》的规定，行政法规的立法权限在于：（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项（称之为执行性立法）；（2）符合《宪法》、《立法法》、《组织法》规定的行政管理事项，但属于国家专属立法权的事项除外；（3）全国人民代表大会及其常务委员会特别授权国务院规定的事项。

部门规章的立法权限在于：（1）为执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的规定需要规定规章的事项（属于执行性立法）；（2）法律或国务院行政法规、决定、命令规定由有关部、委、直属机构作出规定的事项。

地方政府规章的立法权限在于：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项（执行性立法）；（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。

从上可知，不论是什么样的行政立法主体，它们都有一个共同的行政立法权限，即执行性立法，比如，国务院制定的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》、甘肃省制定的《甘肃省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》等都属于执行性立法。执行性立法主要是对上位法作进一步解释，并结合本地实际作出的更加具体规定，更加具有可操作性，从其内容来看，类似于美国的“解释性规章”，对现存的法律法规进行说明和解释而不作实质性修改的行政立法。在制定上位法时，上位法的立法主体就已经对该法案进行过公开征求意见后，下位法的主体在制定该法的具体实施办法或实施意见时，笔者认为可不启动法案公开征求意见的程序。实际上这种情形在我国现实立法实践中已发生过，比如新修改的《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。前者在修改时已启动了公开征求意见程序，而后者对上位法的内容没有作实质修改，只是规定更为具体，不需要重新启动法案公开征求意见程序。

除了执行性立法，在上位法立法主体已进行过法案公开征求意见活动后，执行性立法主体不需要启动新的法案公开征求意见程序。行政立法机关还有一项职权性立法权，即为了行政管理的需要而制定行政立法的事项，同时国务院还有授权立法权，即接受全国人民代表大会及其常务委员会的委托而制定行政法规的事项。针对这样的立法事项，笔者认为既尊重国内现有法律的规定，又借鉴美国、日本等的做法，对不需要启动行政立法公开征求意见程序的事项作出明确的列举的规定。

前文讲到过，我国现行行政立法实践中已明确以下事项不需要实施法案公开征求意见活动：（1）涉及国家秘密的事项；（3）涉及国家安全的事项；（3）涉及汇率及国家货币政策的事项。另外在实践中，有学者提出的“纯粹属于行政机关内部事务且对私人的权利义务没有影响的”事项，这包含了类似于美国的“程序性规章”，即规范行政机关工作程序的规章，还有纯粹属于行政机关内部人事、财政等方面的事项，都可以免除公众参与；还有学者提出的“紧急事项，国家或某一地区因紧急情况而及时进行的行政立法，可根据行政应急性原则设立”，也应免除法案公开征求意见程序，这一条类似于日本《行政程序法》规定的第一种情形，即“因公益之需要，有紧急制定命令之必要时可不适用”。还有学者认为：“行政机关有正当理由认定公众参与是不切实际的、没有必要的和违背公共利益的，但必须把这个认定简要说明理由，并载入所制定的法规、规章。”这种观点实际上借鉴美国基于“良好理由”，行政机关在制定规章时可免除“通知—评论”程序。这样的规定，笔者认为是一个弹性条款，赋予行政机关以一定的自由裁量权力，“在行政机关有正当理由认定公众参与是不切实际的、没有必要的和违背公共利益的”，由行政机关决策是否启动法案公开征求意见程序。

因此，可以对我国行政立法公开征求意见程序适用的范围作出如下规定：行政立法原则上都需要实施法案公开征求意见程序，但涉及下列事项时，行政机关可以不启动法案公开征求意见程序：第一，行政机关在行使执行性立法权时，如果上位法立法主体已就此事项进行过法案公开征求意见活动，则行政机关可以就同样事项不启动法案公开征求意见程序；第二，涉及国家秘密的事项；第三，涉及国家安全的事项；第四，涉及到汇率及国家货币政策的事项；第五，纯粹属于行政机关内部事务且对私人的权利义务没有影响的事项；第六，紧急事项，国家或某一地区因紧急情况而及时进行的行政立法，可根据行政应急性原则设立；第七，行政机关有正当理由认定公众参与是不切实际的、没有必要的和违背公共利益的，但必须把这个认定简要说明理由，并载入所制定的法规、规章。

〔1〕参见国务院法制办公布2010年政府信息公开工作报告，载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-04/07/c_121276259.htm，2013年4月30日。

〔2〕Phillip Harter, “Negotiating Regulations: A Cure for the Malaise,” Georgetown law Journal 71(1982):17—31.

〔3〕［美］科尼利厄斯·M.克温：《规则制定——政府部门如何制定法规与政策》，刘璟、张辉、丁洁译，复旦大学出版社 2007年版，第176页。

〔4〕参见天津政府法制信息网www.tjlegal.gov.cn,2013年4月30日。

〔5〕汪全胜：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第145页。

〔6〕前引〔5〕，汪全胜书，第145页。

〔7〕郭道晖主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第111页。

〔8〕曾祥华：《论公众参与及其行政立法的正当性》，《中国行政管理》2004年第12期。

〔9〕程元元：《立法的公众参与研究》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》2005年第3期。

〔10〕曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第53—54页。

〔11〕同上书，第54页。

〔12〕吴浩主编：《国外行政立法的公众参与制度》，中国法制出版社2008年版，第480页。