农村土地改革要以维护农民权利为核心

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在当前全面深化改革的进程中，如何加快实现城乡一体化、改变城乡差距仍在扩大的现实状况，需要我们从当前农村土地管理制度改革中，真正做到还权于民，让农民以产权保生存、促发展，实现公正平等的发展。为此，必须从弄清农村土地产权的现状入手，正确把握农村土地确权的法律依据和范围。在坚持农村土地集体所有制的前提下，通过建立城乡统一的建设用地市场，有效实现农民财产性收入的增加，让他们共享改革发展成果，为最终实现全面小康打下坚实的基础。

弄清农村土地产权的现状

目前我国农村集体土地主要有六大类：耕地、山林、四荒地、农业建设用地、非农建设用地和宅基地。而每种类型的集体土地与集体经济组织成员即农户所拥有的土地在产权关系上不尽相同。耕地、山林类土地资源基本上被农户按年限承包，在承包期限内具有明显的独占性和排他性。农业建设用地由于所处自然条件和地理环境不同，其产权可能只会让某些成员农户受益，这类土地在不同成员类型之间的产权关系也不一样。宅基地由于与农户房屋财产权紧密相连，其产权关系在集体经济组织内更具有独占性和排他性。非农建设用地即农村经营性土地，其产权关系在所有成员中最呈均等化。除此之外，农村土地产权中还出现了一种新情况，就是在城镇化过程中，出现了县改市、村改居后，原本属于农民集体所有的土地，发生了土地权属的变化，即有的变为城市土地。按照《宪法》和《土地管理法》规定，城市的土地属于国有，那么县改市、村改居后，原来属于农民集体所有的土地权属就出现了问题。这也是不少地方农民维权上访的一个重要原因。

把握农村土地确权的法律依据和范围

正确把握农村土地确权的法律依据和范围涉及到农业、农村、农民“三农”这一全国大局性问题和农村土地改革的根本方向。习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。《决定》明确：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”因此，建立城乡统一的建设用地市场不应理解为：“不用规划，只要有地，想干什么，就干什么。”对农村集体经营性建设用地也要遵守用途管制和用地规划。现在一些地方出现的所谓小产权房之所以不合法，是因为违反了土地的用途管制，农村集体土地在规划上不得用来建商品住宅。对农村集体土地经营性用地实行同等入市、同权同价，是农村土地改革中的一个重大举措。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地平等地进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易。同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押。

赋予农民更多的财产权

农村土地改革的核心问题是要维护农民的权利，赋予农民更多的财产权，实现农民财产性收入的增加。俗话说：“土地是财富之母。” 现在农民手中最大的土地资源是家庭承包责任地和农户宅基地。《决定》规定：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这一规定意义重大，仅以对承包地承包经营权抵押、担保权能看，一些地方农民已开始将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营。这将有利于农业结构调整、优化升级和产业化经营，有利于提高农产品的市场交易率，降低农业市场成本。有的地方通过组织“土地经营权流转合作社”等形式，尝试土地经营权抵押贷款，解决了农民土地经营中贷款难的问题，从而有效唤醒沉睡的“土地资本”。《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。” 按照《物权法》的规定，农民宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房。也即是说，农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。

维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保住有所居的前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。（执笔：贵州省委原副秘书长潘健 责任编辑/胡亮）