城市化成本要多少？

傅蔚冈

城市化是中国下一阶段的经济发动机，而成本问题则涉及公共服务供给改革。

2012年，麦肯锡做了一个名为《城市化的世界：城市与消费阶层的崛起》的报告。报告认为，从2010年到2030年间，中国城镇人口将从6.3亿人增加到9.9亿人，占全球新增城镇人口的1/4。人口规模超过500万的城市，将从14个增加到32个，占全球500万人口以上城市的40%。从2005年至2025年，人口迁徙将占到城镇人口增长的70%。推动这些迁移人口市民化，将会激发巨大的内需消费需求和人力资本提升。也正是从这个意义而言，城镇化是中国经济的发动机。

不过，中国有很多研究机构开始做城市化成本的报告，讨论财政需要为城市化——也就是公共服务均等化支付多少成本。中国社科院城市发展与环境研究所做的《中国城市发展报告》蓝皮书，认为成本是13万元/人。同时它还指出，总成本可能要超过50多万亿元，而且这些钱在很大程度上几乎都是政府支付。所以也有很多学者认为，今后城市化不能像以前那样从中赚钱，而是政府要为此花钱。这种观点可能有问题。

相互交换降低成本

城市化的本质主要体现为规模报酬递增和交易效率。

公共服务，是通过相互交换公共服务，使得公共服务的成本极大降低。1993年5月28日，上海轨道交通1号线新龙华站-徐家汇站段建成通车运营。第一条地铁建成非常费劲，不仅仅是技术上的，还有运营成本的因素。但是十年之后，人多了，分摊成本也降低了。

有研究表明，养老成本接近或者超过50%，另外还包括义务教育和保障性住房，以及其他。

这些是不是都全部由政府负担呢？每一个上班的人都要缴纳五险一金，每个月可能要缴纳工资8%的个人养老保险，单位还要缴纳21%，如果1万元的工资，自己交800元，单位交2100元。失业保险，个人缴0.5%，单位缴1.5%。医疗保险单位缴11%，员工交2%，还有工伤险、生育险等，最后我们发现个人要缴纳税前工资的10.5%，大家觉得好像是政府提供的公共服务，但实际上都是自己掏钱购买的。

外来人员改善年龄结构

目前的公共服务有一个特点，除了生育津贴之外，几乎都是60岁以上或者退休以后才会用——比如说养老一定要退休之后。中国养老金有一个特点，就是现收现付。退休工资是由年轻人、上班的这些人提供的。生育津贴是女性才有的，这几乎是唯一一项公共服务在年轻时获得的。

全国特大城市的年龄结构都差不多，外来常住人口也就是非本地户籍人口的年龄结构非常好，年轻人占多数，这意味着一个城市或者一个国家年龄结构年轻，负担也较轻。如前所述，这些费用，养老、医疗等，年轻时几乎是不需要花。上海外来人口90%以上是处在18岁到65岁之间，但是本地户籍人口中老年人很多，上海户籍人口中60岁以上的老人已经超过26%，如果只看本地户籍人口不看外来常住人口，上海的财政可能几乎负担不了养老金的支出。

此外，在进行城市化成本测算时，是不是可以将非本地户籍人口缴纳的养老钱和政府要给他们子女所支付的教育费用进行比较，假如说他们缴纳的养老钱大于政府给他们支付教育的钱，那么城市化成本是由外来人员自己承担的。

养老和教育为什么可以对价？因为它们有强制性的特征，每一个上班的人，所缴纳的五险一金几乎都是强制的。教育也几乎是强制性的。

养老金都是现收现付的，现收现付的特点就是现在上班的人给现在退休的人支付，相当于从20岁到59岁的人，养老金用于城市里60岁以上的人养老，城市政府给这部分人的子女负责教育，代际公平大家相互交换。

在上海，2010年养老保险年度结余是负103亿元，但是2011年就变成正的211亿元，中间相当于增加了300亿元，而且到2013年结余居然有500亿元。为什么会有这样的变化？主要是2010年底时上海市政府调整了养老金缴纳方式。2010年是542.87万的沪籍就业人员要养378.4万的退休人员，几乎是要接近1.5个养一个。但是从2012年之后，就相当于3个人养一个，负担就轻很多。

现在上海非本地户籍人口已经接近50%，劳动年龄人口当中或者说职工养老保险参保人员当中已经有接近50%属于非本地户籍人口，相当于这个群体一年要缴纳接近500亿元左右。上海义务教育阶段在校学生总体来说非本地户籍人口所占比例在不断增加，2009年是38%，2012年是45%。

按照最高额的平均数计算，义务教育阶段，上海每年给非本地户籍人员子女所支付的教育支出是131.73亿元，而上海市政府从非本地户籍务工人员当中一年收的养老保险费用达到455.645亿元，这说明如果只计算教育和养老，每进一个人，政府都可以赚钱。

根源在供给机制

从1980年到2010年城镇人口的住宅面积在增加。上海在1980年时人均住房面积是4平米，但是到2010年是16.7平米。上海人口规模也是1992年以后迅猛增加的。

人口增加的时代恰恰是住房解决最好的时候。随着城市人口的增加，人均住房面积得到了提高，而医院床位数却是下降，当然还有人说这是因为医生培养需要时间，大规模的培养医生，至少上医学本科要5年，合格医生出来的时间比较久。这句话听起来有道理，但实际上其实也没有多少道理，因为建筑师、工程师也是需要培养的，最关键的一点，我们说房地产市场通过1998年房改形成了一个市场，只要花钱就可以买到房子。

城市公共卫生服务供给不足，是因为政府对医疗卫生事业有很多不合理的限制。这个问题也存在于教育领域。

目前城市人口是在增加，公共服务的确不足，但主要不是人口增加导致的，是城市供给机制存在问题。城市化成本分为两类，软性成本和硬性成本，硬性成本是基础设施成本，基础设施成本对中国政府来说根本不是问题，30多年来中国高速公路的通车里程，或者城市的轨道交通都增加非常快，但是政府对于教育这一块，却把它视为非常严重的问题。我们说基础设施是硬性支出，是大家可以看得见的，但是对一个国家一个城市来说，劳动力资源改善是这个城市未来的关键所在。endprint