中国反恐立法的形势问题与对策

摘要：面对日趋严峻的恐怖活动威胁，国际社会和世界各国不断地探索通过立法的方式预防和打击恐怖活动。目前，由于我国的反恐立法存在立法格局不科学、缺乏系统性等问题，难以满足预防和打击恐怖活动的需要。为适应我国反恐形势的新变化、推进反恐工作依法开展以及履行我国应尽的反恐国际义务，应当尽快制定一部系统、全面的《反恐怖法》，同时，注重运用政治、经济、外交、法律等手段对社会进行综合治理，以期从根本上消除滋生恐怖活动的根源。

关键词：反恐；立法；恐怖活动

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0126-04

收稿日期：2014-03-29

作者简介：高学敏（1977—），女，云南昆明人，复旦大学社科部博士研究生，云南财经大学讲师，研究方向为思想政治教育。

基金项目：本文系云南省教育厅科学研究基金一般项目“高等学校学生管理法制化问题研究”的阶段性成果，项目编号：09Y0285。

恐怖活动是指以制造社会恐慌，胁迫国家机关或者国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓或者其他手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为。煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的，也属于恐怖活动。与恐怖活动相关的事件通常被称为“恐怖事件”、“恐怖袭击”等。恐怖活动悖离人类的基本价值，是反人类、反文明、反人性的行径，对国际社会的和平与安全构成了严重威胁，因此，已经成为全世界和全人类共同的敌人。加强和完善我国反恐立法建设势在必行。

一、当前我国反恐面临的新形势

近年来，国内外恐怖活动日益猖獗，严重威胁了我国的国家安全和社会稳定。我国面对的恐怖活动犯罪威胁主要来自于境内外的“东突”恐怖势力和国际恐怖组织、恐怖分子，其中“东伊运”恐怖活动组织所实施的恐怖破坏活动是中国面临的最直接、最现实的安全威胁。［1］过去，这些恐怖活动主要发生在我国西北边疆地区，其规模和影响范围相对有限，因此，公众普遍认为恐怖活动遥不可及。然而北京“10·28”暴力恐怖袭击事件①和昆明“3·01”暴力恐怖事件②都清楚地表明，我国的反恐形势出现了前所未有的变化。

一是随着我国对外开放的不断扩大和对外交往的不断增加，国际之间的人员、贸易往来也日益频繁，威胁人类共同和平环境的恐怖事件也随之不断发生。

二是我国境内的恐怖活动已经开始由西北边疆地区向内地经济发达和人口密集地区蔓延，并有不断升级的趋势。北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件清楚地表明这种蔓延和升级的趋势已经出现。

三是我国境内的恐怖活动出现了恐怖组织人员年轻化、手段多元化、目标平民化、发展网络化等一些值得关注的新动向。在北京“10·28”和昆明“3·01”暴力恐怖事件中，恐怖分子在广场、火车站等公共场所，以驾驶车辆撞击、持刀砍杀等手段，以不特定的公众为侵害对象，实施恐怖袭击活动，造成了大量人员伤亡和重大财产损失，引起了社会的恐慌。

四是随着国际政治格局、地缘政治等因素的变化，加之恐怖活动中本来就夹杂着的宗教、民族、意识形态等因素，使得国际反恐格局更加复杂，形势更加严峻，我国反恐斗争的长期性、复杂性、艰巨性和尖锐性日趋突出。

二、国际组织和世界各国反恐立法的探索与实践

1934年，国际联盟曾讨论过防止和惩罚恐怖主义的公约草案，这是国际社会遏制恐怖主义恶行迈出的第一步，从此，反对恐怖主义便被列入了国际日程。但遗憾的是，尽管该公约最终于1937年被通过，却从未正式生效。20世纪60年代后期，恐怖主义活动日益频繁，并在西欧、中东、拉丁美洲和南亚等地区蔓延。为应对恐怖主义活动的现实威胁，1963年以来，联合国大会陆续通过了《关于航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》、《制止核恐怖主义行为国际公约》等13项国际反恐公约。此外，一些区域性国际组织也通过积极制定地区反恐怖条约来预防和打击恐怖主义活动，如《美洲国家组织反恐公约》、《欧洲制止恐怖主义公约》、《阿拉伯国家反恐公约》等等。可以说，经过半个世纪的努力，国际社会已经在反恐立法上形成了包括联合国系统国际反恐条约、区域性国际组织反恐条约、联合国大会和安理会的宣言或决议、涉及战争或武装冲突期间反恐的国际条约及其他反恐国际公约四部分组成的全球反恐基本法律框架。［2］

从国别上看，一方面，世界各国为应对恐怖主义活动的威胁都积极加入联合国各项反恐公约和区域性国际组织反恐条约，并通过国内立法的方式积极履行公约规定的义务；另一方面，世界各国也结合本国反恐面临的实际情况，有针对性地进行反恐立法。美国是世界上受国际恐怖主义袭击最多的国家，为应对恐怖主义活动的威胁，美国先后制定了《关于国际恐怖主义活动的总统特别令》、《禁止支援恐怖主义活动法》、《提供恐怖主义活动情报奖励法》、《外交安全与反恐怖主义法》、《反恐怖主义及有效死刑法案》、《美国反恐怖法》等一系列法案，形成了由美国联邦反恐基本法、反恐单行法和反恐国际公约三部分组成的反恐法律体系。深受恐怖主义危害的俄罗斯对反恐立法也十分重视，除在刑法典中专门将恐怖主义犯罪作为一类犯罪类型外，还制定了一部包括预防、处置、制裁和补救等内容的综合性反恐法律——《俄罗斯联邦反恐怖主义法》，在总体上形成，由联邦国内刑法典、反恐怖法、程序法、反恐辅助立法和国际、区域反恐公约相配合共同惩治恐怖主义犯罪的法律防范机制。［3］

“9·11”恐怖袭击事件后，世界各国进行反恐专门立法的趋势更加明显。从立法技术标准而言，目前国际反恐立法已经形成分散型、专门型和综合型三种立法模式，呈现出多样化的特征。［4］

三、我国反恐立法的现状和存在的问题

（一）我国反恐立法的现状

长期以来，我国为严厉打击恐怖活动对反恐立法高度重视。鉴于恐怖活动是严重的犯罪行为，我国在刑法和刑事诉讼法中不断增加了对恐怖活动进行制裁的规定。1997年，在修订《中华人民共和国刑法》时，鉴于我国有些地方出现了有组织的恐怖活动犯罪，专门将恐怖组织作为规范对象，增加了“组织、领导、参加恐怖组织罪”。美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，为进一步惩治恐怖活动犯罪，2001年12月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》，对刑法中涉及反恐的部分作了补充修改。2012年3月，在全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定中，对恐怖活动犯罪的追诉、案件管辖、技术侦查措施、强制措施、律师会见权以及违法所得没收程序等内容进行了专门规定，以适应打击恐怖活动犯罪的需要。

恐怖活动的实施往往以转移或者使用大量资金为基础，冻结恐怖组织和人员的资金、资产，切断其资金来源，可以有效遏制恐怖活动。从2006年起，我国先后制定了《中华人民共和国反洗钱法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》等多部法律法规，建立起了一整套预防洗钱活动、监测恐怖融资行为、冻结恐怖活动资产的制度。

2011年10月，为进一步推进反恐立法，解决反恐斗争中遇到的法律问题和实际困难，维护国家安全和社会稳定，［5］全国人大常委会审议通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员的定义、国家反恐工作领导机构、恐怖组织及恐怖活动人员名单的认定与公布、反恐国际合作等反恐迫切需要解决的问题进行了原则性规定，标志着我国反恐立法进入了一个新的阶段。

在重视通过国内立法打击恐怖活动犯罪的同时，我国积极加入国际和区域性反恐公约，通过国际合作共同打击恐怖活动犯罪。到目前为止，我国已经加入和通过了联合国全部13项反恐国际公约。此外，我国还与上海合作组织成员国签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》和《上海合作组织反恐怖主义公约》，构建了上海合作组织成员国联合打击恐怖主义活动的机制。

（二）我国反恐领导体制和反恐能力建设情况

在为预防、打击和制止各种恐怖活动提供有力的法律保障的同时，我国不断加强反恐领导体制和反恐能力建设。2001年，为加强反恐的组织领导和政策协调，我国成立了国家反恐怖工作协调小组。2002年，公安部增设反恐怖局，负责研究、规划、指导、协调、推动全国反恐，并在各省、市、自治区及一些重要城市建立了相应的协调机制。2013年，我国国家反恐怖工作协调小组升格为反恐领导小组，标志着我国反恐进入了一个更新的阶段，反恐的领导机构和组织力量得到了进一步加强。

目前，我国的反恐力量主要由公安部门、武警部队、军队、国家安全等职能部门建立的训练有素、装备精良的专业应急队伍组成，并且，从国家到地方都制定了防范和处置恐怖袭击事件预案；在调查取证、情报信息、交通管制、救援疏散、排除险情、通信和后勤保障等方面建立了应急指挥体系和快速反应机制。

（三）我国反恐立法存在的问题

从总体而言，我国反恐立法有效地维护了国家安全、社会秩序和人民群众的生命财产安全，有力地震慑了境内外的恐怖分子。但是，我国目前的反恐立法还存在诸多问题，难以满足我国当前及今后预防和消除恐怖活动犯罪的需要。

一是我国目前的反恐立法缺乏科学合理的规划，具有明显的应急性。虽然，早在1997年修订《中华人民共和国刑法》时，即以规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”，但大规模的反恐立法还是在2001年美国“9·11”事件发生之后，主要是从“针对最近出现的恐怖活动的一些新情况”出发，“为了严厉打击恐怖活动犯罪”的迫切需要而进行的紧急立法。

二是我国目前的反恐立法格局不科学。我国 “以刑法为主，诸法配合”的反恐立法格局是以惩治恐怖活动犯罪为目的的，具有被动性和滞后性，相对于恐怖活动的动态发展，起到的震慑功能有限，并不能起到良好的预防和制止作用，也与国际反恐立法的全面发展趋势不符。

三是我国目前的反恐立法缺乏系统性。目前，我国有关反恐的法律条款散见于《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国国家安全法》等不同法律规范中，看似众多，实则分散，无法形成一个涵盖预防、应急、制裁与恢复等全部环节的反恐立法体系，不但严重影响了我国反恐能力建设，也难以满足我国防范和打击恐怖活动的需要。

四、加强我国反恐立法的具体建议

（一）推动反恐入宪，构建反恐法治化新格局

恐怖与反恐怖是邪恶与正义的对峙，是一场非理性与理性的对抗。从国际范围看，有效预防和惩治恐怖活动并将反恐纳入法治轨道已经成为国际社会的普遍共识。在法治的框架下，政府能够集中力量惩治恐怖活动，公民的合法权利能够得到充分保障，国家间能够展开富有成效的反恐司法合作，［6］进而铲除滋生恐怖活动意识形态的土壤。通过反恐条款入宪，为我国其他反恐法律的制定确立宪法依据，使我国反恐全面纳入法治化的轨道。

（二）制定《反恐怖法》，建立反恐立法体系

在选择反恐立法体系时应充分考虑我国的立法传统、反恐立法现状、反恐面临的新形势等因素，充分借鉴国际反恐公约和相关国家的反恐立法经验，理性地选择适合我国国情的反恐立法体系。

当前，我国应当尽快制定一部系统、全面的《反恐怖法》，建立起权责明晰、分工协作、密切配合的反恐组织领导体系，确立“反对一切形式的恐怖主义、保障人权、预防和惩治并重、开展国际合作”等反恐工作原则，并对反恐的相关概念、工作机构及职责、反恐能力建设、反恐监督、国际反恐合作等重要内容进行规定，最终形成“以宪法为依据，以反恐怖法为主导，诸法配合”［7］的综合型反恐立法模式。

（三）正确处理预防与惩治、打击恐怖活动与保障公民权利的关系

反恐立法必须深刻认识恐怖活动意识的滋生有其复杂的政治、经济和社会原因，恐怖活动往往还伴随着分离主义、极端主义以及暴力仇恨、不容忍情绪的蔓延。反恐的最终目的在于铲除恐怖活动意识产生的根源。因此，反恐立法，既要治标，即通过加强反恐怖能力建设有效打击和惩治恐怖活动犯罪；更要治本，即通过促进经济发展，营造和谐的社会环境，实现社会公平正义和安定团结来遏制恐怖活动意识的产生和传播，最终消除恐怖活动。冲突和动荡是恐怖滋生的温床，贫穷和落后是恐怖产生的土壤。只有从根本上解决和平与发展两大问题，推动世界文明的共同发展，促进全人类的共同进步，推动社会公平与公正，才是彻底铲除国际恐怖主义滋生和蔓延土壤的治本之策。

有效的反恐措施与保护公民的基本权利两个目标并不矛盾，而是相互补充、相辅相成的。简单地否定恐怖活动并不必然就等于保护了公民权利，恐怖活动作为一种犯罪行为，如同惩治其他刑事犯罪一样，也应依法保障作为犯罪嫌疑人、被告人与罪犯的合法权益。［8］此外，在惩治恐怖主义犯罪过程中，应当注意对公民言论、通信、隐私等权利的保护，不能因为惩治恐怖活动犯罪而违背法治基本原则，忽视对公民权利的保护。

（四）进一步加强同国际社会反恐的合作

恐怖主义是国际公害和人类公敌，需要世界各国和国际社会通力合作方能有效打击和遏制恐怖活动，维护世界和平与稳定。一是除积极履行我国已通过和加入的联合国13项反恐公约义务外，还要与其他国家一道敦促联合国大会尽快通过《关于国际恐怖主义的全面公约》，推动由联合国主导的反恐国际合作，并充分发挥国际民用航空组织等技术性国际组织在反恐国际合作中的作用。二是我国应更加重视地区和双边反恐合作，在上海合作组织的基础上，不断强化与中亚、南亚、东盟、欧盟等相关国家和地区性组织的反恐合作，在反恐情报信息交流、引渡和遣返恐怖活动人员、截断恐怖活动的资金来源等方面的合作，共同防范和打击恐怖主义威胁，维护世界和平与安全。三是应当认识到单纯依靠打击和制裁并不是彻底解决恐怖主义问题的根本出路，因此，在与国际社会和世界各国一道坚决打击恐怖主义活动的同时，我国应当与世界各国一道在缓和地区及国际紧张局势、消除贫困的同时，注重运用政治、经济、外交、法律等手段进行综合治理，以更大的紧迫感重视发展问题，致力于消除贫穷和发展不均衡，从根本上消除滋生恐怖主义的土壤。

【参考文献】

［1］张洁.中国的反恐政策：原则、内容与措施［J］.当代亚太，2005，（11）.

［2］段洁龙.国际反恐法律文件汇编［M］.海洋出版社，2009.

［3］莫洪宪.论俄罗斯联邦反恐怖活动法与我国反恐立法之构想［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2006，（03）.

［4］赵秉志，杜邈.反恐立法模式的理性选择［J］.法学，2008，（03）.

［5］公安部副部长杨焕宁在第十一届全国人大常委会第二十三次会议上作的“关于《关于加强反恐怖工作有关问题的决定（草案）》的说明”［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao，2011-10-24.

［6］赵秉志.海峡两岸反恐立法之比较（下）［J］.法学杂志，2010，（07）.

［7］赵秉志，杜邈.我国反恐怖主义立法完善研讨［A］.载北京师范大学刑事法律科学研究院编.反恐立法问题学术研讨会论文集［C］.2005.

［8］袁登明.反恐立法中的人权保障［A］.赵秉志主编.反恐立法专题研究［M］.中国人民公安大学出版社，2007.

（责任编辑：牟春野）