在分类改革背景下地勘单位绩效预算的构建与实施

□（，天津地热勘查开发设计院 天津 0050 天津市地质矿产勘查开发局 天津009）

一、引言

在上个世纪90年代兴起，并在西方发达国家取得了较大成功的新一轮绩效预算改革，是政府绩效管理的重要组成部分，它是一种以支出结果为导向的预算管理模式，其强化政府预算为社会大众服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

目前，属地化管理的地勘单位职工总数59.22万人，在职职工28.61万人，中央管理的地勘行业单位9.52万人，在职职工4.66万人，随着地勘单位事业单位分类改革的不断深入与发展，对地勘单位的绩效预算也提出了新的要求。地勘单位要取得更好的发展，在抓住机遇的同时，更需要构建一个合理、科学的绩效预算体系，以此来保证财政预算资金使用的科学性和高效性，利用完整、科学、合理的预算体系来促进整个地勘单位的发展和进步。

二、地勘单位绩效预算的概念阐述

绩效预算是指事业单位以及企业将公共支出目标、实现目标所需要进行的活动以及完成这些活动所需要的资金三者联系在一起编制的中期预算，并将中期预算转化为具体的年度预算。预算执行结束后，以经济性、效率性和效果性的3E标准（E-conomy，Efficiency，Effectiveness） 评 估预算执行情况，并根据评估情况分析预算实施过程中存在的问题，以改进预算管理的过程。通俗的讲就是对活动、目标以及资金三者合理有机的结合，然后通过一个科学的分析和整合以实现整个地勘单位利益的最大化。在地勘单位绩效预算的实施过程中，关键的一点就是需要在充分了解实际情况的基础上，再进行绩效预算的分析和整合。

三、地勘单位绩效预算构建的重要性

确切地说，所谓的绩效预算体系是指在当前的市场经济运行下，各个单位和部门在发展到一定的程度和阶段之后所采取的一种符合实际发展需要，加强对整个单位或者企业资金管理的一种客观性的选择和要求。它不仅是单位内部资金平稳运行的需要，更是整个单位经济发展、运行体系建设的需要。绩效预算体系的构建不仅可以较好地去评价地勘单位预算编制的科学性与合理性，还能对整个预算起到监督与促进作用。另一方面，地勘单位进行绩效预算，可以在很大程度上对资金链进行有机的整合，通过绩效预算的分析，促进地勘单位资金使用有目的、有方向，对专项经费和自筹资金进行充分、合理的分配，以节省单位的资金消耗，实现资源的真正合理有效的配置。构建一套完善科学的绩效预算体系，既是形势发展的需要，也是地勘单位自身发展的根本保障。而如何构建地勘单位绩效预算体系，需要我们吸收和引进先进的绩效预算理论和思想，同时充分考虑到自身的实际情况。

四、地勘单位绩效预算体系存在问题的原因分析

当前，地勘单位绩效预算制度的建立既缺乏理论指导，又没有丰富的实践经验，在构建和实施过程中也存在着一定的问题和不足，如：预算的编制未能反映工作成果或产出绩效；预算编制僵化无法适应突发状况；预算执行变成预算消化；绩效衡量与预算评价受到制度和技术的限制；预算绩效评估中的预算目标制定和绩效衡量存在博弈现象等。出现上述问题的原因集中体现在：

（一）观念落后，认知不足。当前，不少地勘单位以及工作人员对绩效预算缺乏科学的认识，而且存在着一定的误区。认为绩效预算只是单方面的对经济领域的物质生产而言的；也有人认为地勘单位当前应该把绩效和预算分离开来，绩效在一定程度上会影响预算的进行；从事绩效预算工作的相关人员理论知识和专业素养不够，遇到问题时，不能及时加以解决，只能凭主观臆断。

（二）绩效预算的基础相对薄弱。当前，地勘单位对绩效预算的研究主要集中在财政以及财务收支方面，对绩效预算的推广和实施也是采用传统的手段和方法，没有将绩效预算中的经济性以及时效性结合起来。随着地勘单位的不断发展以及绩效预算领域改革的不断深入，单纯定量的预算已经远远不能满足现代预算的管理要求，需要将定性与定量的方法相结合，同时结合自身实际情况和特点进行绩效预算，只有这样，才能最大发挥绩效预算的价值，才能充分调动广大地质工作者的能动性。

（三）预算基础资料失实。预算标准是对预算资料的科学性的把握，只有在预算资料充分真实的情况下，才能得出最有价值的预算报告。也就是说，作为预算标准的资料必须建立在真实与合理的基础之上。预算标准不真实，直接导致绩效预算结果的不真实。而当前，部分地勘单位提供的预算资料不够准确，甚至是失真的，导致绩效预算的标准并不可靠，缺乏针对性，会给整个预算结果带来巨大的风险。

（四）绩效预算工作的相关制度体系有待完善。完善的绩效预算管理制度，是绩效预算得以顺利实施的重要保证。目前，由于地勘单位缺少科学完善的绩效预算制度体系和必要的职责体系，造成各相关部门之间分工不明确，职责混乱等。

五、地勘单位构建和实施绩效预算的思考

（一）打破传统思维模式，大胆创新和实践。这需要我们摆脱传统的绩效预算模式和限制，树立预算部门的权威性，成立特定的监督部门，对绩效预算工作进行充分的监督，以确保其公开、公正。同时通过广泛的宣传、培训，提高全员、全部门参与意识，以确保在绩效预算实施过程中获取最全面、最准确的信息。

（二）建立完善的制度体系。完善、科学的制度体系是绩效预算取得良好结果的前提和基础，只有拥有了良好的制度体系才能充分保障绩效预算的科学性与合理性。目前绩效预算制度的建设需要从以下几个方面进行完善。首先，要对绩效预算给予充分的立法和保护，保障其合法地位和权威性。其次，制定一系列的相关标准和制度规范来保障其良好的运行。再次，提高预算人员的业务素质和能力，保障绩效预算的效率性和价值性。最后，要深化顶层设计，提高绩效预算管理的权威性和执行力。地方政府、财政部门、预算部门、地勘单位主管部门等应出台与地勘单位绩效预算有关的意见或办法，构建绩效自评、重点评价、第三方评价和专家评价相结合的多元化评价机制，提升绩效评价的科学性和公信力，为政府决策提供客观真实的参考依据。

绩效预算流程图

（三）建立绩效预算模型。建立统一的绩效预算模型，既可以在相当程度上节省地勘单位在绩效预算方面的人力和财力支出，提高工作效率，又可以为地勘单位实施绩效预算提供客观的模版，这对地勘单位的发展帮助很大。根据中国国土资源经济研究院2012年度研究报告表明，所调研的15个非试点省（区、市）的 230个单位（包括局机关）有201个单位建议划为公益类，有1家单位建议划为经营类，显而易见，绝大多数地勘单位更倾向于被划分为公益类。其理由是，多数地勘单位都认为，地勘单位在矿业权配置、土地变性、财政扶持、税收减免、住房补贴、养老保险等各项政策均落实不到位的前提下，经营性资产缺乏积累，不具备转为生产经营类的条件。特别是在地质找矿战略行动全面推进的大背景下，公益性地质工作应该得到加强，地勘单位要充分发挥找矿主力军的作用，因此地勘单位主体应划为公益类。因此，绩效预算的构建应重点结合这一现状，对公益一类、公益二类事业单位的绩效预算构建统一的模型，着重考察地勘单位发展资金、勘查专项资金等申请依据的合理性、使用的合法性、成果的实效性。而针对改制为企业的，则构建企业绩效预算模型，纳入企业全面预算管理的体系当中。构建绩效预算模型主要分为以下几个阶段：第一，明确机构职能，搜集基础资料，合理确定量化指标和定型范围；第二，编制预算；第三，通过专家审议、职工或社会公众评议等构成的评审系统，进行多层面监督考核；最后，由抽签确定的外审专家以及单位内部具有独立审计地位的人员构成的审计小组，对预算进行绩效审计。根据审计结果，确定是否采取经费奖励、经费扣减、或者缓批、停批新项目等措施，并为以后绩效预算的改进和提升提供参考依据。在构建绩效预算模型中，我们可以发现，它是与PDCA循环法环环相扣的。P.D.C.A.即 Plan（计划）、Do（实施）、Check（查核）、Action（处置），是从事持续改进（改善）所应遵行的基本步骤。具体流程可见下图。

（四）制定绩效实施的战略规划。地勘部门要根据自身实际情况在充分结合绩效预算理论的基础上制定一个切实可行的战略规划。可以3-5年为一个阶段，然后各部门之间需要根据制定的战略规划严格加以执行，并且在进行绩效预算的过程中，要以制定出的战略规划为总的目标和标准。同时，在每一个分阶段战略完成时对计划的执行情况及时进行总结和分析，以便针对存在的问题采取措施及时加以调整和完善，推动地勘单位绩效预算向深层次的发展。

六、结语

地勘单位未来仍然有很大的发展空间。随着国家经济社会发展进入一个新的阶段，无论是服务于公共需求、民生需求和公益性的地质工作，还是服务于资源保障、产业需求的商业性矿产勘查工作，都面临快速增长的需求。推进地勘单位分类改革，无疑会为经济社会的发展注入一针强心剂，是大势所趋，而构建和实施统一的地勘单位绩效预算也将成为提高投入产出比的重要内容。在目前形势下，地勘单位需要积极学习和引进先进的绩效预算理论知识，同时结合自身实际情况，来构建一套符合自身发展需要的绩效预算体系，唯有如此，地勘单位才能取得长足的进步与发展，才能创造出巨大的经济利益和社会效益，推动社会的进步与发展。