关于城市供水成本与水价的思考

刘兴远　宋小明　周兴华

国家发展改革委关于《城市供水定价成本监审办法》（试行）（发改价格〔2010〕2613号）已出台四年，对规范城市供水定价成本监审行为、合理制定水价起到了重要作用。各级价格主管部门按照国务院深化资源性产品价格改革的要求，正积极稳妥地推进水价改革。笔者结合长期的工作实践，谈一谈对城市供水成本与水价的认识。

一、现行城市供水价格政策

我国城市供水从社会福利型的“水费”转变为市场供需型的“水价”，历经了近20年时间，各级政府、部门制定和实施了一系列的价格政策。

1994年，国务院第158号令颁布实施《城市供水条例》，规定城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。

1998年，国家计委、建设部制定《城市供水价格管理办法》，规定城市供水价格按照统一领导、分级管理的原则，实行政府定价。

2004年，国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》将城市水价确定为四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。

2009年，国家发展改革委、住房城乡建设部联合下发《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》，要求：严格履行水价调整程序，加大成本监审力度，依法履行听证制度，合理确定水价调整时机和力度；完善水价计价方式，积极推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额用水加价制度；简化水价分类，将城市供水分类由五类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。

2010年，国家发展改革委印发了《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》和《城市供水定价成本监审办法（试行）》，湖北省物价局随后下发了《湖北省城市供水价格调整成本公开暂行办法》，规定水价成本公开的内容包括供水企业调价成本公开、成本监审过程公开、成本监审结果公开、政府制定价格结论公开；《城市供水定价成本监审办法（试行）》详细规定列入城市供水定价成本中各项费用的标准和计算方法。

二、城市供水成本的构成

城市供水成本包括制水成本、输配成本和期间费用（期间费用一般包括营销费用、管理费用、财务费用）。城市供水成本内部构成和其他商品一样，分为固定成本和变动成本。

供水成本中固定成本的高低与城市供水设施投资的大小密切正相关。一般来说，城市供水设施包括取水设施、制水设施、输配水管网、加压设施、高位水池等，特别是输配水管网，遍布城市的大街小巷，投资额都很大，因此，固定成本在供水成本中的比重都很大。同时，“城市要发展、供水必先行”，城市供水设施按照城市规划建设，其管网铺设于城市地下，需要按规划一步建设到位，以减少改造投资和对城市面貌的破坏，因此普遍超前建设。按照国家有关标准规范的要求，城市供水设施的能力需要有一定的超前系数，但是，根据城市的规模和性质的不同，对超前系数的要求也有所不同，一般不应低于20%。当前，大部分城市由于新区开发建设使城市面积扩张，更进一步加大了供水基础设施投入，而新区供水量短期内不是很大，超前加剧，使得单位供水成本中的固定成本进一步增高。

供水成本中的变动成本受城市水源条件、源水水质、地形地貌、供水扬程等因素影响，一般来说，水源条件好的平原城市这部分成本较低，而取水难度大、源水水质较差、供水扬程较高的山地城市变动成本较高。

三、城市供水价格的形成

《城市供水价格管理办法》规定，制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。

我国现行供水价格的制定方法是成本加成定价法，即“供水定价成本+利润+增值税+代收的行政事业性收费（污水处理费、城市公用附加等）=供水价格”。

（一）供水企业成本

供水企业成本是供水企业财务账簿记录的成本，属于个别成本。它是供水企业按照财政部颁布的企业会计准则、财务会计制度和标准进行核算而形成的，是实际发生的历史成本。

（二）供水定价成本

制定城市供水价格所依据的定价成本是物价部门按照《城市供水定价成本监审办法（试行）》的规定，综合考虑各种因素，在企业供水成本的基础上核定的监审成本。监审成本是介于社会平均成本和个别成本之间的成本，充分体现了“公平负担”的原则。

企业成本和定价成本两者站的角度不同、依据的核算标准不同。前者是站在真实反映成本信息角度，后者是站在消费者承担角度。理论上讲，把供水企业成本划分为两个部分，一部分为定价成本，由消费者承担支付责任，另一部分为企业成本和定价成本的差额，这部分是政府应提供的公共服务成本，并不是公众所认为的“水分”。

1、资本化成本部分按照社会平均成本确定

对供水设施建设规模超前的问题，究竟超多少是合理的？《城市供水定价成本监审办法（试行）》确定的平均系数为40%。办法规定，固定资产折旧采用年限平均法，按照核定的固定资产原值分类确定；固定资产折旧根据本期固定资产应计折旧考虑本期生产能力利用情况确定。实际供水量不低于设计供水量60%的，按照本期折旧核定；实际供水量低于设计供水量60%的，按照实际供水量占设计供水量60%的比例核定本期折旧。

2、有专项资金来源予以补偿的成本不由消费者承担

政府投入专项资金用于城市供水设施建设，体现政府对居民供水的主体责任。由此而形成的资产在资本化后所产生的资本化成本（如固定资产折旧、土地使用权摊销等）不计入定价成本，不应由消费者埋单。

3、供水的合理损耗按照社会平均值确定

城市供水管网新旧程度和材质的不同，影响供水的损耗。特别是城市的一些历史很长区域，由于管道老化、年久失修而破损严重，导致供水漏损率有的甚至高达40%以上。《湖北省城市供水价格管理实施细则（暂行）》规定，城市供水输水、配水等环节中的合理水损可计入成本。日供水50万吨以上的企业，水损率按16%确定；日供水50万吨以下的（含50万吨）企业，水损率按18%确定。并以此确定有效售水量。endprint

4、职工薪酬按照社会平均成本确定

供水职工人数按平均定员标准确定；平均工资最高不得超过统计部门公布的当地市政公用行业职工平均工资；工会经费、职工教育经费和职工福利费最高不得超过核定工资总额的2%、2.5%和14%；“五险一金”按当地政府规定比例确定。

5、费用化成本按企业成本据实核定从严控制

原水费（水利工程供水价格）、水资源费、原材料、动力成本、修理费、管理费用、财务费用等成本项目按照有关法律法规和政策规定审核，原则上据实核定，但应符合一定范围内社会公允水平。从总体上讲，这部分成本主要依据个别成本，兼顾了各地水源条件、地形地貌的不同所产生的差异性。

（三）供水盈利按照社会平均水平确定

供水公司作为企业，不管是国营还是民营，都是需要有盈利的。国有企业承担着国有资本保值增殖的责任，民营企业的投入资本也要为投资人获得收益。《城市供水价格管理办法》规定，供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%—10%；主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6%；主要靠企业投资的，还贷期间净资产利润率不得高于12%，还贷期结束后，净资产利润率从低核定。这里所说的净资产并不是企业财务账面所反映的全部净资产，是在此基础上扣减专项资金投入、闲置资产、超过合理规模的资产后的余额。现实中，供水价格中核定的盈利往往被应该由地方政府承担的成本所消耗，供水企业实际盈利很微小甚至是亏损。

四、城市供水现状

目前全国城市供水规模每年约600亿吨，供水服务人口近4亿。城市供水总量中，生活用水比重最大。总体看，供水行业形势不容乐观，近十年来一直都未能处于一个良性运转的状态，供水企业普遍陷入“低价低质”两难境地。

一是水价偏低，亏损严重。2013年3月，全国工商联向全国政协十二届一次会议提交一份题为《关于建立和完善水价形成和调整机制的提案》的团体提案。该提案指出，我国城镇居民用水长期被看作是公益性物品，在这种传统观念的影响之下，水价长期偏低，不能反映水的商品属性，更不能反映水资源的稀缺性，直接影响到了供水的服务，甚至影响到了供水质量。同时由于缺乏水价形成及调整机制，水价调整不能被社会公众所理解和接受，以至于供水行业入不敷出，水厂严重亏损，严重影响供水行业的健康发展。提案称，截至2012年底，全国36个大中城市的城市居民生活用水价格（含水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费）平均为2.94元/吨。

二是供水成本大幅度攀升。近十年来，电价、原材料、人工等供水成本大幅提升。电价上涨60%以上，据测算，用电成本占单位制水成本比例近20%，原材料上涨1倍，社会平均工资上涨1.5倍，这些因素都导致了供水企业成本支出增加，运行艰难。

三是水价调整效率低。清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，调价滞后也是影响供水价格的因素之一。水价调整不但受到包括通货膨胀率、CPI、政治因素等多方面的制约，而且往往要求契合“时机”，无形中增加了调整障碍和难度。另外，调价程序过于繁冗，每次过程时间过长，也在一定程度上影响了水价调整的效率。从企业提出申请，政府研究启动调价程序，审核成本到组织召开听证会，再到当地政府研究，上级政府物价部门审批。据相关调研发现，水价调整工作时间普遍超过一年，甚至更长。往往刚完成一次调价，新的水价就已经不能适应供水企业的实际情况。中国水务投资投资部经理陈汪洋认为，目前的水价基本都执行的是历史水价，对于当前以及未来的成本支出无法涵盖，即便涨价了，也只能弥补历史的亏空，不能解决现在未来的成本付出，企业照样亏损，恶性循环地发展。

四是调价周期长。近十年来，全国电力价格调整平均每2年一个周期，而供水价格调整由各级地方政府掌控，平均约5—6年为一个周期，有的城市甚至长达10年。全国工商联向全国政协十二届一次会议提交的《关于建立和完善水价形成和调整机制的提案》建议进一步明确水价的周期性调整原则；可参照国外做法，根据供水的社会平均成本以及居民可承受能力，制定价格调整方案，比如以三年为周期，对水价进行相应调整；调整宜采取“小幅稳进”的方式，上涨幅度不宜过大、速度不宜过快。

五是水价调整机制不尽合理。《城市供水价格管理办法》规定，城市供水价格的调整，由供水企业所在的城市人民政府价格主管部门审核，报所在城市人民政府批准后执行。当供水行业全面亏损，企业提出调整水价时，政府往往以公益性行业来要求供水企业，以尊重民意为理由，致使水价调整成为行业难题。

以笔者居住的秭归县城为例，供水设施投资大、格局复杂、成本高，运行艰难。

秭归县城有水厂3个、加压泵站2个、水库一座，供水管网71公里，覆盖县城8平方公里的范围，服务用户2万户。供水职工55人，资产7446万元，负债1506万元，所有者权益5940万元。

县城地形地貌特殊。秭归县城茅坪镇地处三峡库区坝上库首，属典型的山城地貌，县城最低处陈家冲海拔110米，最高处金缸城海拔390米，高差达280米之多。

取水条件差，供水格局复杂。主供水厂从长江三峡水库取水，由于受三峡水库防洪功能影响，库区水位涨落频繁，夏季最低水位145米，冬季最高水位175米，采用滑道缆车取水方式，取水缆车移动频繁。加之县城海拔高差大，供水格局为4级加压提升、分区供水，供水扬程达245米以上，全国少有。

历史原因形成投资和产能过大。秭归县城自1993年移民迁建以来，先后建设3座水厂，日综合供水能力3.4万吨。一水厂为茅坪镇搬迁水厂，建设规模为日供水能力0.5万吨，主要满足县城迁建基建用水，建设投资935万元，取羊子沟水库水源；羊子沟水库由水利部门建设后整体移交给自来水公司，设计总库容124万立方米，建设投资1272万元。目前日供水量为0.2万吨；二水厂为县城规划的主供水厂，建设规模为日供水能力2万吨（远期4万吨），取长江三峡水库水源，历经两个建设阶段，于2007年建成投产，建设投资4346万元；三水厂为新县城搬迁阶段临时性供水水厂，1997年由于二水厂不能按规划方案及时建成投运，三峡工程水库一期68米水位取水实施技术论证失败，县委政府会同有关技术部门研究决定缓建二水厂、建设三水厂，建设规模为日供水能力1.2万吨，取茅坪河为水源，在1998年县城整体搬迁前建成投产，建设投资885万元，为秭归新县城1998年10月顺利完成整体移民搬迁和搬迁后的移民生产生活提供了供水保障，由于茅坪河水质恶化，于2007年9月暂停运行，作为县城应急水厂备用。2012年是县城搬迁以来供水量最高的年份，日均供水量1.62万吨，占综合供水能力的47.6%。endprint

供水成本在宜昌市范围内最高，亏损严重。2011—2012年，供水1122万吨，售水882万立方米，售水销售收入1362万元（不含税金、代收的行政事业性收费），平均吨水收入1.54元，其中居民生活用水吨水收入1.36元；供水成本1696万元，吨水成本1.92元，其中动力费421万元占制水成本988万元的43%，折旧费128万元占制水成本522万元的26%；吨水亏损0.38元，平均年亏损167万元。

新区供水设施建设任务重。按照秭归县城总体规划，到“十二五”末再造一座新县城，达到15平方公里、15万人口。县城骨架扩展为“两园三区”，即九里生态工业园、三峡翻坝物流园、金缸城新区、生态文化旅游区、县城主城区。未来五年内，在金缸城新区、九里生态工业园、三峡翻坝物流园的供水设施建设投入将达4000万元，项目资金筹措和建设任务繁重。

五、制定供水价格应理清的几个问题

水价的决定因素不仅仅是服务成本，而且要包括消费者的支付意愿和支付能力；消费者支付的水价高低不仅仅取决于成本的高低，而根本上是取决于政策的取向；水价问题并不仅是消费者跟企业间的两方关系，而是包括了政府的三方关系；制定供水价格并不是消费者和供水企业之间进行的博弈，而是消费者与政府的协商关系。通过前面的探讨，笔者认为，在制定供水价格时，需要理清几个问题。

（一）消费者承担的成本并不是供水公共服务的全部成本

一方面，政府对供水设施的投入、建设规模不合理的超前投资、超高的漏损也是公共服务的成本组成部分，并没有让消费者承担；另一方面，供水的总成本不仅包括供水企业提供服务的这部分成本，还有相当一部分是政府公共服务的成本，如水资源保护成本、水环境治理成本等。

（二）现行总水价中只有一部分是供水企业的收入

现行供水价格构成中含有水资源费、污水处理费、城市公用附加费，有的地方还捆绑生活垃圾处理费，这些费用均为行政事业性收费，都是政府委托供水企业的代收费用，必须全额上缴财政。以秭归县城为例，现行居民生活用水价格每吨2.27元中扣除水资源费0.05元、污水处理费0.80元、城市公用附加0.02元，再上缴增值税0.08元，供水企业真正可支配的收入只有1.32元，占消费者支付的总水价的58%。

（三）适当提高供水价格有利于提高水质和供水服务水平

我国城市供水服务尚处低水平状态。随着中国经济的发展，为了公众健康，全面提高供水服务质量已经成为全社会共同的目标。2006年，国家出台了新的《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），水质指标由GB5749-1985的35项增加到106项，新标准增加了71项，接轨国际通用水质标准，并要求从2012年7月1日起在全国范围内强制执行。作为消费者，我们也同样期望供水服务能够“高质低价”。但供水成本的不断高涨必然导致水厂长期亏损。供水企业迫于资金压力，难以进行必要的技术改造、设备更新，供水质量无法得到较大提高；同时，“一户一表”的全面实施，使供水企业服务的用户数量急剧增加，服务人工成本相应增加，将使供水陷入“低价低质”的恶性循环。城市供水服务的最终理想目标应该是“高质合理价”，并不是“高质高价”。

（四）居民水费支出处于较低的水平

世界银行在对发展中国家居民可承受水价研究表明，家庭收入的5%为可支付供水和污水处理服务的上限。有关部门及研究机构曾提出，我国城市居民生活用水水费支出占家庭平均收入的2%—3%是比较适宜的。据统计，我国水费支出占城市人均可支配收入的比重不超过1%。在水价最高的天津市，其水费支出占人均可支配收入比重仅为0.8%。我国城市水价远未达到世界银行提出的居民可承受上限，与有关部门提出的占家庭收入适宜比例也有一定距离。按照秭归县城现行居民生活水价2.27元/吨（含水资源费0.05元、污水处理费0.80元、城市公用附加0.02元）计算，2012年秭归县城居民生活用水人均36吨，水费支出82元，占城镇居民人均可支配收入14518元的0.56%，占人均消费支出10925元的0.75%，低收入人群的比例更低。在水、煤、电、气几种基本生活必需品中，水费支出金额最少。

六、供水企业应采取的措施

供水企业在提供供水服务的同时，应主动承担社会责任，向内挖潜，努力增收节支，定期公开水质、成本，使公众享有充分的知情权，自觉接受政府和公众的监督。

（一）加强内部管理，努力降低成本、提高服务水平

城市供水与其他行业一样需要对成本进行控制和约束。供水企业要加强内部管理，制定成本控制目标并严格考核，培养员工的成本意识，减少非生产性、非经营性支出，努力使成本达到或接近社会平均成本水平；同时，要进一步增强员工的服务意识，改善服务态度，提高服务能力和水平。单纯地强调成本控制而忽视供水的服务水平与效果，不利于企业改善服务和提高供水安全保障程度。

（二）加强与公众的沟通，争取公众的理解和支持

公众参与听证会是表达民意，实现政府与公众的沟通。供水企业也要做好成本公开和宣传工作，使社会公众知道你做了哪些工作，支付了哪些费用，让他们了解供水、理解供水、支持供水事业健康发展。

（三）照顾低收入人群、弱势群体的承受能力

普遍享有供水服务是公众的基本权利之一。当低收入弱势人群无力承担水价时，应该差别化地对这类弱势群体提供优惠或补贴，以确保他们的基本生活，这是“以人为本”理念的充分体现。但不应以这部分人群的支付能力为由，人为拉低水价。只有这样，才能理顺水资源要素价格，促进供水行业健康可持续发展。■

（刘兴远，湖北省秭归县物价局局长。宋小明，秭归县物价局价管股股长。周兴华，秭归县自来水公司）endprint