依法治国，四中全会需解决五大问题

孟立联

今 年10月召开的十八届四中全会，将对全面推进依法治国需要解决的重大问题做出决定。这些问题包括哪些，解决的方向又在何处？

建设社会主义法治国家，并不仅仅指完善社会主义法律体系，也不仅仅指司法体制改革、依法行政等问题，而是涉及到党、人民在法治国家中的地位问题。可以预料，十八届四中全会将就这些问题作出决定。

正确处理党的领导在依法治国中的地位问题，落实“党在法内”

党的领导与依法治国是建设社会主义法治国家的核心问题。“党在法上”还是“党在法下”一直是社会主义国家必须解决但又没有彻底解决的基本关系问题。以言代法、以权代法的客观现实的存在，根本原因还是部分地方把党的领导凌驾于法治之上，把权力凌驾于法律之上。虽然宪法没有明确写“宪法至上”，但宪法条文的字里行间无不表明“宪法和法律的权威”。其实《中国共产党章程》规定更加明确，“党必须在宪法和法律的范围内活动”表明了“党在法内”而不是“党在法外”。

问题是，虽有“党在法内”的宪法原则和党章规范，但由于“党在法内”缺少法律的规范，也给了任意解释的空间和理由。可以说，这是部分地方党委凌驾于法律之上的重要原因。因此，十八届四中全会当首先解决“党在法内”的机制与制度问题，搭建党的领导与国家治理体系的法律框架。完善党的活动的具体法律规范，可期于四中全会后提上日程。

正确解决依法治国与建设中国特色社会主义的关系问题，保障社会主义制度不被颠覆

2013年10月7日，习近平在印尼出席亚太经合组织工商领导人峰会时强调，中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。

何谓颠覆性错误？莫过于颠覆社会主义制度，颠覆中国共产党的领导。显然，全面推进依法治国是以保障中国共产党的执政地位、保障中国特色社会主义制度为前提的。

在“党在法内”的法治国家框架里，保障党的执政地位不动摇，保障社会主义制度不改变，也应采取法治方式，即完全彻底地落实宪法。因此，十八届四中全会是否设立宪法监护委员会或宪法法院，对不落实、违法、否定宪法规定的，明确法律责任，值得期待。

全面解决权力机关与行政机关的法律关系问题，推进人民当家作主落地

厘清法律制定者与法律执行者的关系，明确政府（行政机关）来源于人民的授权，限制法律执行者的立法权限，是十八届四中全会应该解决的又一重大问题。需要注意的是，中国法律文本相当粗糙，不少法律文本可以说是法律性质的规范性文件，操作性差，执行力弱，这也是行政法规、地方性法规大行其道的重要原因。故而实行人大代表职业化，完善一年一次例会的全国人民代表大会会议制度也势在必行。

全面解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，树立法治的权威

有法不依、执法不严、违法不究是中国法治建设中的突出问题，也是贪腐猖獗的重要根源。形成此种局面，有司法体制方面的问题，如司法地方化，更重要的恐怕还在于把司法作为社会治理的一张牌，而不是作为社会治理的一根支柱。“牌”出不出，什么时候出，怎么出，某种程度上取决于政治或管理需要，而不是按照宪法和法律的规定出。如此，法律就成了任人打扮的小姑娘，法治也逐步失去了權威。法治不昌，自然人情、关系盛行，各种“网”的编织、扩张及横行霸道便不意外了。

“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，是建设社会主义法治国家的内在要求，也是社会主义法治国家的衡量标准。实现公平、正义，前提是按照宪法和法律的规定，有法必依，执法必严，违法必究。如今，把涉诉、涉法信访纳入法治轨道，地方法院、检察院人财物上收省统一管理，落实司法责任制都有积极意义，但还不足以树立宪法和法律的权威。十八届四中全会需要解决的一个重大问题就是，在党的领导下，在国家权力结构配置中建立立法、执法和保障法律实施的体制与制度。

全面推进改革“于法有据”的问题，保障改革不回潮

习近平指出，“凡属重大改革都要于法有据。”某种程度上，改革是一个破旧立新的过程。破旧，既包括体制机制，也包括以体制机制为依托、依归和支撑的法律制度、具体法律。所谓于法有据，就是改革要在着眼于中国特色社会主义制度的自我完善、着力于实现在党的领导下国家治理体系和治理能力的现代化、着重维护宪法关于公民权利、基本制度的规定的同时，使重大改革措施与立法、修法同步进行，充分发挥法治的引领和规范作用，扎实推进国家治理体系和治理能力的现代化、法治化。因此，按照宪法原则、党的领导和人民当家作主的内在规定性以及国家治理体系和治理能力现代化的目标，推进改革的法治化进程，防止改革进程出现反复、改革措施出现回潮。这就是党的十八届四中全会要解决的又一重大问题，即改革与法治同步，防止改革与法治脱节，防止把改革与法治搞成“两张皮”。

在“党在法内”的法治国家框架里，保障党的执政地位不动摇，保障社会主义制度不改变，也应采取法治方式，即完全彻底地落实宪法。