别忘了，人大才有预算调整权

邓淑莲

预算调整，是指在预算执行过程中，经立法机关审批的预算（即成了法律），与实际情况发生了偏差，而需要对预算进行更改的行为和过程。由于预算调整是对立法通过的预算进行更改，即修改法律，因此预算调整实际意味着改变原来的预算决策。在现代国家中，预算决策是立法机构拥有的权力，行政部门只具有预算执行权，因而预算的调整权应归属立法部门。

1995年实施的预算法，在预算调整方面的最大弊端，是行政部门的预算调整权过大，而人大的预算调整权过小。人大的预算调整权仅限于当预算出现不平衡状态时进行的调整。动用储备金以及在项目之间重新配置资金，却不属于人大的权限，而由行政部门决定。

全国人大常委会于2014年8月审议通过的新预算法修正案（简称“新预算法”）对预算调整的权力配置没有实质性改动。

首先，人大的预算调整权仍然相当有限。根据新预算法第六十七条，“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：(一) 需要增加或者减少预算总支出的；(二) 需要调入预算稳定调节基金的；(三) 需要调减预算安排的重点支出数额的；(四) 需要增加举借债务数额的。”

概括说，就是只有总收支差额的改变、总收支规模的改变、某些大类支出数额的改变，以及调入预算稳定调节基金的情况，属于预算调整，需要经过各级人大审批。

其次，仍然保留了行政部门变更预算的极大权力。既然人大的预算调整权力仅限于上述情况，那么，其他预算变更都不属于预算调整，因而都不需要人大审批，由此赋予政府极大的对立法通过预算的变更权力。

如，支出各“类”之间的调整、所有类别中“款”与“款”及“款”以下各支出科目之间的经费流用仍然由行政部门全权决定，无需人大审批。也就是说，政府可以随意改变已被立法批准的预算资金的用途，人大批准的预算形同虚设。

上述规定，使行政部门在预算执行过程中有过多的自由裁量权，为行政部门绕开人大监督提供了诸多机会。预算周转金、预算稳定调节基金的增加和使用无需报立法机构批准，而由行政部门自行决定，这也为行政部门增加预算周转金和预算稳定调节基金提供了动机。

预算一经立法审批，即具有法律效力，这是现代政府预算的本质特征，意味着政府部门只能严格执行立法通过的预算，而不能随意变更。预算执行过程中如果需要改变立法通过的预算，必须报经立法部门审批。原因就在于政府所花费的每一分钱都是公共资金，公共资金的所有权归公众所有，因而公共资金的决策必须由公众或其代表做出。

分析下来，新预算法仍有一些问题需要继续解决：

1.预算调整除了项目重组外，其他对原有预算的变更，包括预算的追加追减以及资金在各项目、各账户之间的转移都必须由立法机关审批。由于预算调整是对原有立法通过的合法预算的变更，即改变民意，因而在法治国家中，民意的变更必须经民众同意，而不能由其他个人或组织自行改变。预算的追加和追减是对原有预算总额（公共产品提供规模）的改变，而项目及账户之间的资金转移则涉及预算结构（公共产品提供结构）的变动，因而必须经由代表公众的立法机构审批，否则就改变了政府预算的公共性及合法性。

2.预算周转金和预算准备金的设置和动用，需报立法机关审批。预算周转金与预算准备金都是公共资金，其设置规模和设置程序应由立法机关确定，其使用必须报立法机关批准。而对于应急项目，应允许政府先借用后审批。

3.应明确预算调整方案提交的时间。

无论是过去的预算法，还是新预算法，都没有涉及预算调整方案提交的时间。根据国际惯例，预算调整一般在预算执行的中间时期进行。对我国而言，由于预算年度即为日历年度，因而预算调整方案应在每年6月中旬提交人大，人大应在6月底完成审批。

4.给予人大预算调整方案的修正权。(传知行供稿)