解析：改革空间里的四个关键词

姬养洲

我国事业单位改革，至今已走过二十多个年头。可是，无论是事业单位数量，还是其人员编制，规模依然十分庞大。据统计，目前全国各级事业单位人员多达3153万，是国家公务员数量的5倍还多。

事业单位种类、性质的多样化和复杂性，决定了其改革的艰巨性和滞后性。因此，深化事业单位改革，是当前和今后一个时期既紧迫又繁重的任务。近年来，党中央、国务院相继颁布的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》、《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），特别是刚刚开始施行的《事业单位人事管理条例》（以下简称“《条例》”），都对事业单位改革的目标、任务等提出了高要求，指明了新方向。

从“纲要”到“指导意见”，再到“条例”，不难发现改革的步伐越来越大，落地越来越实，方向也越来越清晰。归纳起来，事业单位改革的总体方向和趋势可以用“分类、精简、去官、法制”四个关键词进行概括。

分类——改革总趋势

2012年颁布的《指导意见》中强调：推进事业单位改革，必须贯彻“以科学分类为基础”的指导思想，必须“坚持分类指导”的原则，必须在规定时间内完成“科学分类”的目标、任务。因此，“分类发展”既是改革的总趋势，也是改革的总要求。

●行政职能划归机关。对部分承担行政管理职能的事业单位，在认真梳理的基础上，将其承担的政府行政职能划归到相关的行政部门或内部机构。对完全承担行政管理职能的事业单位，则调整为相关行政部门的内部机构。

随着事业单位分类改革的深入推进，很有可能不会再有“参照公务员”管理的事业单位或承担行政管理职能的事业单位了。

●着力强化公益属性。在分类改革中，一方面事业单位要把现在承担的部分行政管理职能归还给政府行政机关，集中精力加强公共服务及公益性服务工作；另一方面，需要把现有的生产经营、市场拓展等非服务性业务剥离出来，实现事企分开、分类发展，并把用在生产经营、市场体系上的人力、物力、财力等资源，集中用在公益性服务工作上，全力强化公共服务、公益性服务职能及其体系建设。

●稳妥推进转企改制。一是将现有的从事生产经营活动的事业单位转轨改制为企业；二是将现有应用型科研机构或从事产学研活动的科技开发机构等事业单位转轨改制为企业；三是将现有市场中介服务的事业单位，包括科技中介、人力资源中介、法律中介等所有中介服务性质的事业单位转轨改制为企业；四是将现在从事机关或行政部门、行业所属的服务型事业单位（如宾馆、医院、托儿所与幼儿园、学校等单位），不仅要转轨为企业，还要实现社会化、市场化，并逐步与政府机关或原行政部门脱钩，按现代企业管理的“规则”运营。

精简——力求避免走“老路”

精简高效不仅是党政机关机构改革的基本要求，也是事业单位改革的基本要求。所以，事业单位改革，同样不能再走过去行政机构改革的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。

●剥离转制。将从事生产经营、科研开发、市场中介等事业单位，从事业管理体制中剥离出来，将其转为企业，使其按照市场规律运营。调查显示，这类事业单位已占整个事业单位数量的三分之一以上，这将是对现有事业单位及其人员最直接的，也是难度最大的精简。

●消亡撤并。将职责任务已经完成或其职能已经消亡的事业单位予以撤销，将工作任务不足的事业单位并入其性质相关、职责相同的事业单位。将职责任务相同、相似的事业单位进行整合，合并重组为新机构。

●精干高效。对需要保留的公益性服务的事业单位，或经过撤并重组的新事业单位，也要按照精简高效的原则，进行组织架构、岗位和人员的重新配置，从而建立起功能明确、治理完善、运转高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

去官——转轨改制第一步

《国家中长期人才规划纲要（2010-2020年）》，尤其是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都特别强调了事业单位改革中的“去行政化”问题。可见事业单位的去行政化问题在整个改革进程中的重要地位。

●去官办化。过去的事业单位，大都是由国家投资设立。基于政府出资的性质，事业单位不可避免地成为了政府部门的附属机构，其人事管理体系也大都沿用了党政机关的模式。因此，事业单位改革必须率先弱化或减少政府及其部门对事业单位的微观管理和直接管理，赋予事业单位应有而必需的自主权，淡化了“官办”色彩，才能更好地推进改革。今后，政府原则上不再直接兴办事业单位。

●管理模式创新。要彻底破除用行政机关思维管理事业单位的传统方式。逐步取消事业单位的行政级别，对不同的事业单位实行不同的机构编制和管理方式，并按照事业单位的特点，实行法人治理结构及权责清晰、分类科学、机制灵活、监督有力的人事管理制度，体现岗位绩效和分类分级管理要求的收入分配制度。

●购买服务。要鼓励社会力量投身公益事业，依法进入公益事业领域，完善相关政策，适度降低准入门槛。对社会力量兴办公益事业的，要在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定尤其是在政府购买服务方面，与政府兴办的事业单位公平对待，并拿出具体落实的办法和措施。

法制——依法治理有保障

《国家中长期人才规划纲要（2010-2020年）》和《指导意见》，以及刚刚开始实施的《条例》等指导性文件，都是事业单位改革法制治理的重要依据。

●建立现代事业法人制度。现代事业法人制度是现代事业制度的核心内容。政事分开之后，事业单位要按照现代事业制度的要求，成为独立的事业法人，并独立承担民事责任。从实际情况看，我国的大多数事业单位，虽然获得了事业法人地位，但还普遍存在法人独立地位不够、职责不清晰等问题。这些问题不解决，事业单位就很难建立真正意义上的现代事业法人制度，事业单位的转企改制，也就难以持续推进。

●建立现代事业组织领导制度。按照事业单位法人登记管理等有关法律法规的要求，逐步建立健全事业单位董事会及监事会、理事会等多种形式的法人治理结构，建立健全事业组织领导、管理决策、执行和监督体制、机制。

●建立现代事业人事制度。按照《条例》的要求，建立以聘用制度和岗位管理制度为重点，权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度，实行公开招聘、竞争上岗、岗位聘用、合同管理。

●建立符合事业特点的收入分配制度。进一步规范事业单位及其工作人员的绩效工资和津贴福利，不断完善不同类型事业单位实行不同绩效工资的管理方式和办法。同时依法健全事业单位工资正常调节机制。

●建立符合事业单位实际的社会保险制度。按照相关法律法规的要求，建立事业单位及其工作人员参加基本养老保险、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策和制度，建立事业单位及其工作人员职业年金等制度，建立独立单位之外，资金来源多渠道、保险方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。采用“老人老办法，新人新办法，中人逐步过渡”的方法，统筹企业、机关、事业单位离退休人员养老待遇水平。