问题：探求化解机制

寇斌

《事业单位人事管理条例》（以下简称“《条例》”）的正式实施，再次向外界释放出党和国家对深化事业单位人事制度改革的信心和决心，同时也印证了年初业内人士对改革时间表的预测。作为从“人事”入手的事业单位改革，根除进程阻碍，该从哪些方面推进呢？

身份：体制标签的尴尬

去年6月考入省直事业单位的小刘，刚刚度过了走出校门的第一个年头。与她在企业就业的同学相比，其“转正”迟了很久。尽管如此，同学们还是十分羡慕谋得了“铁饭碗”的她。漫长的12个月的试用期过后，小刘终于能如家人所愿，成为事业单位“体制内”的一员。可转为“事业人”的小刘却怎么也兴奋不起来，因为她无法预知，在即将开始的新一轮事业单位改革中，她刚刚得到的“事业人”身份是否会因为一纸《条例》而发生改变。

小刘的担心并不是个例。在全国庞大的“事业人”大军中，体制的身份标签一直是他们的“护身符”，更是“铁饭碗”。经历了长达二十余年事业单位改革后，“事业人”的特殊身份似乎已经不再光鲜，甚至“庙堂之人”与“江湖之人”的界限也变得越来越模糊，有时候甚至连他们都搞不清自己是“国家的人”，还是“社会的人”。

在我国各级事业单位中，长期存在着正式工（事业编）、合同工、临时工（劳务派遣）等多种用工形式，不同用工性质的人员在各自岗位上各司其责。然而，事业单位人事制度改革的核心，还是那个老问题：人往哪里去，钱从哪里来。怎样重新定位那些被收走“铁饭碗”的“事业人”，自然地成为利益攸关者挥之不去的心结。

早在2005年，原人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》就曾提出，聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。但此次《条例》中并没有对事业单位聘用合同进行分类，而是统一规定聘用期一般不低于3年，并要求初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限为3年以上的，试用期为12个月。

通过对比《劳动合同法》不难发现若干问题。首先，劳动合同期限既有短期和长期，也有无固定期限。而事业单位的聘用合同期一般限定在3年以上，这或许是考虑到事业单位人员以专业技术人才为主，订立比较长期的合同有利于保持科学研究、公益服务等事业的延续性，组建比较稳定的人才队伍。

其次，12个月的试用期大大超出《劳动合同

法》中的最长不得超过6个月的界限。为何将试用期设计这么久，有点令人匪夷所思。

第三，《条例》规定，当事业单位工作人员与所在单位发生人事争议时，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。《条例》所使用的“人事争议”的字眼，依然区别于企业所面临的“劳动争议”。

通过上述三点，我们大致可以推出这样一个结论：事业单位改革后的“事业人”依旧是“事业人”。那么，这些“事业人”与事业单位构成什么样的关系呢？签订了聘用合同的“事业人”，究竟是“国家的人”，还是 “社会的人”呢？这种身份上的尴尬或许在未来较长的一段时间内还会存在于“事业人”的身上。

用人：建立“三能”机制

自上世纪90年代提出事业单位改革以来，我国的事业单位人事制度改革已经取得了显著进展，虽然步伐不大，但改革的效果依然有目共睹。截至目前，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度已初步建立，但同时也暴露出一些问题：能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不一；奖惩等激励保障机制不够健全；人事争议处理依据不够明确等问题，拖住了事业单位改革的步伐。正如人力资源专家苏海南所说：“《条例》的核心就是要建立事业单位人员能进能出、岗位能上能下的机制，相应地，收入能增能减。而实现‘三能是最难的，也将是此次事业单位改革需要解决的核心问题。”

我国事业单位试行人员聘用制度始于2002年，其目的是改革事业单位用人机制，由以前的行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。2005年，原人事部发布了《事业单位公开招聘人员暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”），明确提出事业单位招聘人员应当面向社会。据人力资源和社会保障部的数据，截至2012年底，事业单位新进人员公开招聘已在全国范围内基本实现全覆盖。然而，看似喜人的表象背后却隐忧重重。尽管《暂行规定》做出了明文规定，但 “上有政策，下有对策”，个别地方“萝卜招聘”、“内部招聘”、 “因人设岗”之类的用人违规事件仍屡屡发生。由于公务员录用考试中设置了“逢进必考”的硬杠杆，事业单位就成了部分官员安排子女和亲属工作的“后花园”。今年3月，中组部、人力资源和社会保障部联合通报了湖南省严肃查处的“江永县少数领导干部子女亲属违规调入事业单位案”，当事人受到了党纪和行政处分，这类事件在全国也并非是个案。

其实，做到规范事业单位招聘并不难，建设完善的招录制度、设置最低分等措施都是严格规范招考流程的重要措施。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，事业单位公开招聘漏洞频出的一个重要原因在于监督缺位。

《条例》的施行使事业单位公开招聘从“部门规定”上升为了具有法律效能的“行政法规”，这将进一步强化和规范事业单位的招聘行为，有效杜绝事业单位违规招聘现象。但如何在执行过程中做到监管到位，则需配套后续实施办法，以确保事业单位“阳光招聘”平稳落地。

工资：套用工资增长机制

尽管在“三能”中，“收入”位列最后，但却是3000多万“事业人”格外关心的话题——既然

人事制度改革不可避免，我们的工资能涨吗？

《条例》中明确“建立事业单位工作人员工资的增长机制”，虽然字数不多，却把聚光灯打在了“增长机制”上，那么事业单位又该如何套用工资“增长机制”呢？

一直以来，机关、事业单位和企业单位的工资福利待遇差距饱受争议。我国事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类型。在很多人的意识中，全额拨款的事业单位“旱涝保收”，最具含金量，只要干好工作就能“衣食无忧”；而自收自支的事业单位则需要想尽办法创收，职工感觉“压力山大”。

此外，自收自支事业单位和全额、差额拨款事业单位之间的工资分配水平差异也比较大。业内分析认为，造成差异的主要原因在于事业单位没有严格执行相关工资制度改革办法。在相当长的一段时间里，机关与事业单位一直紧密联系，而且多年来，我国对事业单位的工资管理也是随着公务员工资的调整做出安排，两者可谓走着同一条路径。

如何落实工资正常增长机制，是接下来要面临的一道难题。对此，苏海南开出了一剂良方：“公务员的工资调整在《公务员法》里讲得很清楚，就是要参考企业相当人员的工资水平情况来相应调整，所以现在要建立健全企业人员的工资调查制度，了解社会平均工资的变化情况，据此安排机关工作人员工资的调整，在参考机关工资水平及其调整的基础上，相应安排事业单位工作人员工资的调整。”这意味着，工资增长机制出台后，事业单位的工资调整将不再简单由政府决定，而是跟随机关一起由政府参照市场可比人员工资水平及其变动来决定。可以预见，随着经济社会发展和社会平均工资的调整，以及物价的变化幅度等，事业单位的工资水平将逐步增长，并与社会可比人员工资水平保持合理的比例关系。

中国人事科学研究院研究员何凤秋预测，下一步事业单位工资收入改革将与事业单位分类改革同步推进。而《条例》所说的“工资增长机制”，也应理解为国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，定期调整公益类事业单位工作人员的工资水平，而对于转制为企业的事业单位，则应实行企业分配制度；对于承担行政职能的事业单位，要回归到公务员队伍管理，实行公务员工资制度。

养老：实现并轨最难一步

党的十八届三中全会提出，推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。《条例》中“事业单位工作人员参加社会保险”的提出，再次从国家层面发出信号，事业单位医疗和养老保险“并轨”已箭在弦上。

早在2008年2月，国务院常务会议就讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、

广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进，但这些改革试点进展并不顺利：

在山西，多数事业单位仍然沿用旧的养老金制度；

在上海，根据1993年发布的《上海市机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法》，实现了对机关、事业单位的基本养老保险费实行全市统筹；

在浙江，事业单位养老保险制度改革仍尚未起步；

在广东和重庆，虽然两地均已出台了试点方案，但因缺乏国家相关配套政策，在事业单位养老并轨方面并无实质性进展。

不难看出，这些养老保险改革试点省市取得的进展不大，甚至是在“原地踏步”。业内人士指出，试点省市的改革困境主要还是源于养老金问题顶层设计的缺失，而且改革牵扯范围太广，多方利益难以协调，试点省市很难真正推进。由此可见，在缺乏国家相关配套政策的大前提下，《条例》的实施可能并不意味着事业单位人员很快就会“转轨”，而《条例》中有许多内容带有“原则性”，只是明确了改革的方向，如何实现改革的既定目标，还需要尽快出台具体的方案细则。

在多地的改革试点中，“老人老办法、新人新办法”可谓一项折中的改革措施，但“中间人”（事业单位中的中年群体）的处理办法却成为最大的难题。有些地方的试点采取了“基本养老金+职业年金”的模式，职业年金能比较好地保障事业单位人员的权益，避免由于缺乏个人养老基金积累，离开事业单位后“一无所有”的困境。目前来说，职业年金由个人、企业还是财政来承担尚无定论。

有学者认为，机关和事业单位的养老保险制度改革应同步进行，否则各方的博弈会把问题弄得更加复杂，只有同步进行才能彻底消除长期以来的双轨制困局。值得注意的是，事业单位退休人员的待遇和公务员的待遇差距有扩大的趋势。东部地区一位曾参与制定某研究机构事业单位改革方案的负责人表示，一位事业单位编制的正教授的养老金待遇从以前和副局级干部持平一路下降到和县处级干部持平，在有些地区甚至还不及科级干部待遇。

除此之外，养老金实现并轨后，根据财政拨款类型不同，改革面临的挑战还有很多。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文将其归纳为三点：首先是全额拨款的事业单位，将或多或少增加中央和地方财政支付；其次是部分于上世纪90年代改革的事业单位，先期进行了缴费，由于历史条件改革没有彻底进行，它们与“从零开始”的单位不尽相同，这将增加改革成本；第三是差额或零拨款的事业单位，一旦启动改革，事业单位人员需要缴费，其收入肯定要降低，势必造成改革阻力。

上海市社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云认为，由于现行的机关事业单位工作人员离退休制度属国家保险模式，个人不缴纳任何保险费，实行统账结合的改革方案后，已经退休的部分职工和参加工作的职工，个人账户上没有积累基金，同样形成空账，这部分资金就构成了转制成本，其中“中间人”是改革的焦点。曾有学者测算，按照8%的个人缴费率，如果3000万事业单位工作人员月平均工资2500元，每年空置的个人账户中少缴费用达720亿，财政将承担比较大的压力。

胡苏云说，社会保障制度并不等于平均主义。在健全和完善基本的社会保障制度之余，根据退休人员缴费年限、缴费水平，“多缴多得、长缴多得”，体现养老金一定程度的差异也是应该的。

随着我国建立统一的城乡居民基本养老保险制度的步伐，未来养老保障制度改革或将借鉴城镇职工养老保险中基础养老金由中央政府统筹的方式，对不同“轨道”上的养老保险都采用基础养老金中央政府统筹，加权部分由地方、企业、个人等自行进行选择，在构建一个全国统一的水平差距不大、相互衔接的基本养老保障制度的基础上，建立多层次、多维度的养老保障体系。