我国市场秩序建设亟需重点关注的几个问题

李京泽

市场秩序建设是当前全面深化改革的一个基本课题，它关系到国家社会经济生活的稳定、有序和效率。从我国市场经济发展的现实环境来看，现阶段尤需关注大额民间借贷、市场主体退出、财务信息真实性、市场执法和司法局限、政府性或国有性负债、群体化市场交易平台等六个问题，有的具有中国特色，有的则具有全球普遍性。本文对这几个问题的影响及其应对建议做了简要阐析。

大额民间借贷的治理

近年来，我国大额民间借贷的规模和影响日益巨大，引发的社会、经济问题也日益突出，这主要表现为：（1）逃避金融监管，民间借贷超越监管，为金融秩序的规范化、法治化留下巨大的隐患，近年来发生的较大规模的信贷或理财信用危机案例背后都不同程度与民间借贷有关；（2）挑战常规融资体系，民间借贷对银行、信托、租赁等融资信用体系构成严峻的挑战，民间借贷难于查证，严重制约金融机构对借贷主体信用的全面评估，从而对规范化、公众化的信用体系带来严重挑战；（3）冲击社会稳定体系，民间借贷的自立性、群体性、分散性，尤其是一些具有区域特点的民间融资环境（如浙江温州、山西吕梁、陕西榆林、内蒙古鄂尔多斯等）民间借贷呈现规模化、集群化、高息化的发展态势，一旦发生信用偿付危机，给社会稳定带来巨大冲击；（4）扰乱信贷秩序，缺乏登记和规制的民间借贷对市场主体信用体系形成重大挑战，一纸数语即可形成数字巨大的借贷关系，债务形成的时间、金额有很大的随意性，对于恶意逃废债务有很大的纵容性，严重冲击常规的信用体系；（5）纵容市场中的违法乱纪现象，民间借贷欠缺管理和登记对赌博、走私、贩毒、贪污受贿、洗钱等违法犯罪现象有滋长和纵容效应，一些地区的政府公职人员（如军人、公安、司法干警）、金融从业人员参与民间借贷，攫取暴利，并严重损害司法形象，扰乱金融秩序，并进而伤及整个社会秩序；（6）对税法形成挑战，大额民间借贷缺乏登记和管理，其收益无法征税，对税法执行形成挑战，并给市场主体逃法、避法形成纵容。

对策：（1）从法制上确立对大额高利贷问题的治理，明确牵头管理的职能部门（如可由各级政府的金融办承担）职责，规范监管要素，以自律和适度透明为基本原则，突出监测、分析和有关信用信息管理等职责，强化对辖内高利贷风险的预警；（2）建立大额民间借贷（应备案的下限借贷金额可规定为人民币30万元，目前温州的“300万元”标准偏高）统一备案管理和信息共享系统化，可在温州模式试点基础上，在全国逐步推广，也可以在各地公证机构中建立专门化的民间借贷信息备案平台；（3）禁止特定人群参与高利贷交易，法律法规应禁止政府公职人员、金融从业人员、大中小学生参与高利贷交易，融资方向大中小学生或未成年人发放高利贷者应承担刑事法律责任；（4）设置高利贷刑事法律责任机制，对于超出一定利率的高利贷，不仅不给予法律上的保护，而且应追究融出方的刑事法律责任；（5）对于试图规避强制性法律监管的私下高利贷交易行为，如“出借人预先在本金中扣除借款利息的”“倒签交易协议日期的”“通过分拆交易规避登记或备案监管的”，应宣告其法律上的无效，并视情节追究其行政法和刑事法层面的责任；（6）高利贷融出方的收益依法纳税，对于逃税漏税者应加以严惩，同时加强高利贷融入融出方的会计法规方面的约束，尤其是融入方账务上未能真实反映有关高利贷情况的，应追究其刑事和行政法律责任；（7）各级地方政府金融办及银行监管机构、人民银行分支机构应加强对辖内民间高利贷情况的监测、统计和分析，及时通过征信体系供有关市场主体查询相关信用信息。

市场主体退出机制建设

市场主体退出机制建设是关涉诚信、培育理性融资、限制不负责任融资或借款的根本性保障。从我国市场环境来看，市场主体退出法制和相关保障机制的欠缺，对诚信、规范的市场秩序建设有明显的制约作用，这表现在：（1）破产立法的局限，以银行为代表的金融机构等特殊类型企业的破产问题未纳入到破产立法中，“大而不倒”的理念严重制约破产法执行及相关法制完善；（2）个人破产问题未法制化，妨碍个人理性负债、责任负债理念的培育，制约个人诚信体系建设，并间接助长法人破产难度及其操作成本；（3）有限责任的法人体制中，法人股东、法定代表人及财务负责人的相关责任追究机制残缺，纵容通过法人破产逃废个人债务的现象，滋长个人不诚信与法人不诚信的交互感染；（4）破产法广泛停留于纸面的现实问题，不仅造成各级司法机关、各级政府乃至社会各界错误解读破产法的执行，促成了事实上的借债、举债与偿债责任分离的现实体制机制，从而助长法人和个人不诚信举债的泛化；（5）特殊企业破产问题的特殊化，如以银行为代表的某些特殊行业主体的可操作性退出制度残缺，不仅挑战市场主体平等的基本原则，严重障碍市场资源最大程度优化配置，而且妨碍社会信用体系规范化、统一化建设；（6）个人社会保障体系的现实局限妨碍破产法治的实现，众多的破产难案例大多源自该原因，它还严重制约个人破产法制化的推进。

对策：（1）加大涉破产法实施的个人社会保障体系建设，中央政府进行顶层规划，并在地方保障体系中将涉破产法实施的个人社会保障问题置于首要问题，在各级地方政府的预算中为市场主体破产的实现做出适当规划和准备；（2）完善破产法有关规定以充分体现市场主体平等原则，在基本原则和程序上确立相对统一的破产规则，同时针对银行等特殊企业尽快推出相对专门化且较为权威的立法文件；（3）从公司法角度完善股东、法定代表人、财务负责人等特殊法人利益相关当事人对法人破产的责任机制，可适当借鉴英美法“揭开公司面纱”有关法律机理，并设计具有中国针对性的规则，在诚信体系尚未健全的市场环境中适度借助“揭开公司面纱”机制甚为必要；（4）建立健全个人破产立法，妥善平衡个人破产法律责任约束与个人基本社会保障的关系，尤其是加大对进入破产程序和宣告破产的个人民事经济行为能力有关限制机制的建设；（5）加强法人和自然人破产及其行为能力限制等有关信息的全国性系统化管理，并尽快建立适当的公示、查询机制，以增强对破产者的法律和道德约束效应；（6）中央政府应加强对法人、自然人破产监测、跟踪、分析和评估等，确立相应的预警提示和协调机制，指导各级地方政府对破产引发的个人社会保障有关必要开支做好相应准备。

财务信息失真的治理

现实经济环境中，会计制度及会计执法问题较为突出，无论上市公司还是非上市的大中型公司的财务数据的可靠性普遍存在这样或那样的质疑，小企业的财务数据则更是如此。这些问题不仅是市场诚信的基本问题，也关涉市场主体交易的可预见性和安全性问题。财务数据失真在整个市场环境中的泛化，势必带来以下严重后果：（1）严重挑战社会诚信体系的建立健全，作为市场诚信交易根本性基础的财务数据充斥“假冒伪劣”，无论个人还是企业，变通科目列收支的现象习以为常，使得交易主体普遍不信赖纸面化的财务信息，以致诚信体系缺乏根本性的财务要素为支撑，这种现象与权利登记体系的欠缺相结合，则强化了债权和物权体系的整体性诚信危机；（2）妨碍市场主体对未来交易风险的合理预期和判断，助长市场环境中投资和交易的盲目性、投机性，这也是中国资本市场秩序难以规范和稳定的重要原因之一；（3）对国家宏观调控政策（如利率、汇率、税收等）的选择和定位带来重大不利影响，尤其是一些全国性具有相对垄断市场地位的一家或数家大型企业的财务信息真实性欠缺，干扰着国家行业方面的重大调控政策，之所以出现目前的钢铁、铝业等产能严重过剩问题与行业性财务信息的真实性欠缺有关联关系；（4）财务信息失真严重制约市场主体平等竞争，对中小企业财务信息真实、可靠性的信心要普遍低于大型企业的，这也是中小企业难于以平等机会、平等成本获得融资和筹资的重要原因之一，高利贷或非高利的民间借贷往往无法进入融资主体（尤其是中小企业）的财务信息报告中，另一方面在财务信息失真泛化的环境中小微金融企业的发展将面临很大的监管风险，监管者不得从严掌握准入标准，这也助长了事实上的中小微企业融资来源上的不平等；（5）财务信息的不真实严重干扰税务法治的实现，加重偷税漏税现象泛化且难于有效治理，干扰了市场平等竞争的秩序，一些企业因逃税漏税而攫取的经济收益远比创新发展所获得的收益多，这滋长了市场中投机取巧、懒惰和违法的恶习；（6）财务信息变通掩盖企业收支的真实现象，通过所谓的伪压降成本、提升伪新兴业务和技术盈利能力，给市场主体带来虚假“创新”和“变革”的社会效应以赢得投资者和国家的“鼓励”、“激励”，长此以往将会窒息和扼杀整个民族和市场创新的积极性和能力；（7）财务信息失真的泛化还将隐瞒严重的市场危机问题，并导致政府或股东错失化解问题的良机，美国华尔街的危机一定程度上与财务信息真实性披露和相关信息不对称有着密切的关联，我国已经规模巨大化的各类影子银行问题背后潜伏的各种财务信息失真数据，潜伏了难以预期的风险，近期爆发的一些理财产品兑付危机案例，其背后都充满了财务信息失真问题；（8）财务信息失真为各种管理、公职人员贪污受贿、挪用、腐败、寻租乃至各种经济犯罪行为创造了条件和便利，从国内市场发生的各种财务信息失真事件来看，不少蕴含了重大的违法犯罪现象。

对策：（1）完善会计法律制度，强化会计法律制度的规范性和统一性，尤其是对于会计法律责任的规范必须丰富和强化市场主体的法律责任，尤其是上市公司财务信息的法律责任更有必要加强规制和落实；（2）强化财务信息失真相关的个人责任，尤其是财务负责人和企业主要负责人的个人责任，并应高度重视有关主体刑事责任的追究，对于操作人员的个人责任也应严厉追究；（3）加大税务执法力度，立足整治财务信息失真，加强治理税务执法中的随意、变通，强化税法对于财务会计事项的约束，减少税务法制中的模糊性、灵活性因素，以培育税务法制与会计法制的精准衔接；（4）治理和逐步限制现金交易（尤其应禁止大额现金交易），大力推动各种交易支付的中介化、银行化、电子化、系统化，为财务信息的积淀和事后核实奠定电子化的系统基础，有必要从较高层级的立法层面来治理市场中现金交易泛化的传统习惯，可考虑逐步借鉴美国等市场成熟国家的个人支付制度；（5）治理财务会计中介机构的违法违规，进一步强化对会计师、审计师的履职责法律责任，尤其是刑事法律责任；（6）将财务信息真实性与市场主体的各种市场资格、许可、准入、退出等机制紧密结合起来，以奖善惩恶推动社会对诚信财务的信仰；（7）治理和规范税务发票的使用，尤其主管机构、监管机构必须加大力度治理近年来盛行的准信用机构和商业机构所发售的各种贷记卡、购物卡背后的发票虚假化以及财务信息失真化问题；（8）强化个人和企业信用、财产信息体系的规范化、统一化建设和使用，并将财务信息失真问题纳入到市场主体征信系统中，将财务信息真实性责任与负主要责任的财务负责人、企业主要负责人的个人征信信息连接起来，并纳入这些个人从业、执业的审核要素体系中。

市场执法局限的克服

当前市场秩序中的诚信和规范问题与市场执法的局限有着紧密的联系，尤其以下问题值得关注：（1）市场执法重事前准入控制而轻事中事后监督，这不仅为各种审查审批留下各种寻租和腐败的空间，而且也助长了市场主体准入后的自律、诚信意识的普遍淡化；（2）市场执法中重被动执法和问题性（即因市场主体或新闻媒体举报）执法，而疏于主动执法和预防性监督执法，滋长了市场主体以消灭问题为目标“不折手段”来化解执法的风气；（3）不同执法机构之间的职能界定和衔接问题较为突出，尤其是跨行业经济执法机构（如国家发改委、商务部、工商总局等）与行业监管机构的执法职能的交叉、重叠甚至冲突较为明显，行业监管机构执法力度普遍偏弱且普遍排斥跨行业机构执法，严重制约了市场执法的整体效果；（4）市场执法的程序规制普遍较为灵活化，执法透明度和公开性有欠缺，导致变通执法得以生存和蔓延，甚至使得一些挑战人的生命和环境基本安全的市场违法行为得以延续，反映在食品、卫生和环保中执法不力的现象较为普遍，税务执法也有类似局限；（5）执法裁决文书的严格执行面临种种挑战，使得法律文书停留于纸面，各种法律文书的执行率普遍较低，一些逃废债务的市场主体变通或者根本无需变通而堂而皇之地继续其交易和活动，这不仅成为直接威胁诚信体系建设的重要阻力，也是挑战市场法治的重要力量；（6）惩治和治理违反法律规则的国家强制力量硬约束机制有欠缺，执法中欠缺强制力保障，尤其是税务、环保、卫生食品、法院、仲裁等法律文书执行的强制保障机制尚待加强，仅仅依靠部门化的强制执法权不足以保障国家强制效应，使得执法的软化累加效应明显，大大提升了当事人的侥幸、偷渡和变通化拖延、抗拒；（7）市场执法人员的规范性、纪律性亟待加强，执法人员寻租、贪污受贿现象甚为普遍，对市场执法的严肃性、合法性带来严峻挑战。

对策：（1）加强市场执法问题的整体性顶层制度设计，政府高层有必要对市场执法问题作为市场秩序建构的重大课题来研究，从立法、主管部门协调、机构专门化、人员专门化等方面进行充分论证，立足中国国情汲取市场法制成熟的德国、新加坡、美国等相关经验，全面检视现有经济执法体系问题；（2）重点厘清跨行业执法机构（国家发改委、商务部、国家工商总局、质检总局等）与行业监管机构（银监会、保监会、证监会和工信部等）之间的职能关系，如目前分散化的反垄断执法职能应尽快整合和统一化，适当强化综合执法职能及其独立性、权威性，进一步明晰行业监管机构对跨行业执法机构的配合责任，针对行业监管与被监管者的交融问题应加强监管不尽职、不尽责的问责机制；（3）提升市场执法的程序刚性化、透明化和时限约束的普遍化，执法裁判信息的适度透明化，借助公示、公开的舆论力量来约束违法者履行裁决文书的自觉性，并尽可能通过强制立法保障其落实；（4）增强执法的震慑力和权威性，适当强化刑事制裁的震慑作用以约束那些顽固抗拒的当事人，市场执法的强制力量要借助专门化的市场执法人员与警察融合，借鉴经济法治秩序国家的经验，培育专门化的市场执法警察队伍；（5）加强第三方在执法中的积极作用，强化第三方协助的义务及法律责任，对于有配合义务的第三方追究其行政、民事、刑事法律责任甚为必要，一些对人生存、安全或环境有重大影响的交易应从法制上强制性引进中介方（如律师、会计师、公证机构等）来见证交易过程，以降低强制执法成本，并可提升交易当事人遵纪守法的道德力量约束；（6）市场执法中地方政府或其他权力机构的干扰要借助程序透明度和公众舆论的力量来约束，同时强化各级党和政府中强力约束各种向法院或执法机构“招呼”、“批示”等通病，结合时下全国性颇富成效的“八项规定”、“群众路线教育活动”，从党纪的角度来遏制各级地方领导干部干扰市场执法的泛化现象，并严格追究有关领导的责任；（7）在社会保障普遍性健全尚需时日的背景下，对市场执法环节中面临的社会保障影响社会稳定的问题，要强化尽快构筑必要的最低社会保障机制，尤其是涉及个人住房强制执行问题，这一保障体系应置于整个社会保障体系建设中的第一顺位；（8）尽快加强市场主体违法记录信息的全国性系统化、电子化统一规范管理，明确规制违法记录信息的公示、公开和查询使用等，并由监管机构或信贷机构逐步在各种市场准入、退出环节中市场化或法治化运用这些信息，以增强市场主体的守法守纪理念，提高违法成本，促进社会信用体系建设。

政府性或国有性法人负债的管理

政府性或国有性企事业法人单位以国家信用为背景，历史、传统、政府调控等因素促成的规模效应，以及行业优势资源的相对集中积淀了其负债的限度和责任问题，主要表现在如下几方面：（1）因其相对规模化、优势化的市场地位促成其负债成本相对较低，对市场主体在融资市场上公平、平等获取资源有一定不利影响，这些相对低成本和规模化的负债或过度负债，一定程度上造成市场资源配置的扭曲，严重者可能阻碍某些行业中新兴实体的竞争和发展，妨碍创新和变革，甚至形成事实上侵蚀其他市场主体利益的现象；（2）这些法人的过度负债积淀的经营风险和问题，不仅可能导致既有国有资产高风险化，而且可能导致国有资产的严重损失，并使过度负债最终由国家信用承受，最终导致相关风险转移给纳税人；（3）相对优势化的负债地位滋长了这些法人内部治理上难于精细化、效率化，欠缺负债成本化、风险化管理的动力和压力，从而积淀这些法人的“大企业病”；（4）这些法人的交易对方易于形成不合理的交易风险预期，助长相关市场主体不理性的风险，并进而可能积聚难以预见的大面积资金、物资、信息等方面的重大市场风险；（5）这些国有性和政府性企业对资金的巨大吸纳能力，尤其是一些大型集团化法人架构为其内部不同行业法人交替运用资金提供便利，他们的过度负债可能为央行和其他监管职能部门理性调控经济发展带来不利影响，如对货币政策、利率政策、汇率政策、财税政策的理性运用带来干扰；（6）鼓励和助长金融机构基于“国家信用可靠”和“大而不能倒”原理，在资金投放上向国有性、政府性企事业法人倾斜，从而增长这些机构的集中度风险和系统性风险，一旦发生周期性、行业性重大经济调整时，金融机构的信贷风险将快速暴露，大型国有钢铁企业的现状与此有密切关系。

对策：（1）国有企事业单位的投资主管部门要加大对这些机构投融资成本和效益的严格监测、评估和考核，理性确定不同类型不同时期负债比率和负债结构，将各种过度负债行为和趋势遏制在摇篮中；（2）企业内外建立健全大额负债的报告、备案、适当范围披露等机制，并逐步完善法人主要负责人、财务负责人在负债不当、过度负债方面的问责机制，建立相应的追究法人主要负责人和财务负责人对过度负债的行政或刑事法律责任机制；（3）金融机构监管部门要强化其对各类金融机构向国有企业和政府性平台提供融资的整体和个案监测、风险评估和适度管治；（4）建立健全金融机构在国有企业和政府平台融资方面的信息披露机制，借助社会舆论和中小股东的监督来约束；（5）国有企业主管部门和金融机构监管部门有必要探索建立大型国有企业和政府平台禁止、限制信贷的刚性控制机制，同时中央政府应明确主管部门对地方政府国有企业、融资平台信贷规模的监测、分析、合理性评估等机制（仅从金融监管层面监督有明显的局限性），建议由中央财政主管部门履行此职责，同时可探索地方性国有负债的适度范围内的公示、披露、报告机制，例如向归属地人大常委会、财政主管部门履行前述手续；（6）政府审计机构加大对国有和政府平台型法人机构融资情况的审计监督，严格对投资主管部门的相应问责机制。

群体化市场交易平台的治理

社会经济生活互联网化、信息化、数据化背景中，群体化市场交易的有效治理将成为制约社会稳定和市场有序的重要因素。当前对市场秩序影响最大的有两大群体化交易平台，一是有形商品汇聚在日益规模化的虚拟交易场所——电商平台；二是支持理财产品、证券化产品等无形商品交易的金融平台（含互联网金融平台）。前者是以电子商务技术为基础的群体化、平台化交易市场；后者是以金融机构（信托、银行）的信用和特许牌照为基础形成的群体化、平台化交易市场（尤其是虚拟化、破产隔离化的“信托”机制大大强化这种平台交易的便捷性和普遍性），两者所涉的市场主体都极为广泛，市场交易规则相对内部化，平台提供商是超出直接交易之外的中间商，但其信誉、信用往往给参与者参与交易带来重要影响。这两类交易平台在现实和未来的市场秩序有重大影响，这主要表现在以下几方面：（1）群体化的交易平台供应商地位相对优势化、垄断化，它主导着普遍适用的交易规则、格式化合约、业务流程，形成强有力的个性化市场纪律并可能构成对市场平等、竞争、公正、公平、效率等基本市场准则的挑战；（2）群体化交易平台的非公开化、自我化，尤其是以微信等为基础发展起来的交易平台，远远超出传统面对面交易的约束，其隐秘性、非公开性、背对背、形式上的一对一兼实质上一对多的特质大大超越了传统的市场监管视野和约束，极易逃避、规避监管，同时为各种非法甚至违法犯罪行为的发展留下空间和机会；（3）交易群体利益连接、关联化，市场利益主体群体化，以及交易标的金额日益巨大化，严重冲击传统一对一交易的合约法则，并直接对具有普遍性的社会安全、稳定秩序带来严峻挑战；（4）平台跨地域、跨时间、跨业务领域持续演绎、延伸、壮大的便利和快捷等特点，使得此类市场和交易在很大空间、时间范围呈现监管空白，众多的不同层级的政府监管主体在技术上难以适时跟进和尽职尽责；（5）以金融创新为基础的群体化平台化交易，如信托理财等，其风险有很强的专业性、隐蔽性和复杂性，平台提供方——金融机构的信用影响着交易参与者的决策，普通参与者既有的风险意识、承受能力以及现有监管制度和手段面临严峻挑战；（6）以信息技术和数据为基础的电子化平台的快速发展，电子化交易的特殊性，平台提供者的相对独立性以及平台内交易规则的相对内部化，平台提供者责任的相对隔离化，使得较为权威的法律制度难于在短期内推出，传统的民商法原则、规则有明显的局限性，市场法治的理念和准则面临挑战。

对策：（1）中央政府有必要加大对交易平台发展的顶层规划、监测、引导，有必要在中央改革领导小组的下辖经济分组中从立法、监管、监测、分析等方面加强调研和顶层规划，当前最亟待规范的是金融类和电商类及两者交融的群体化平台交易秩序的治理；（2）结合群体化平台交易体系发展的特质，积极探索相适应的监管模式和法律制度，尤其是监管体制机制难于有效借鉴境外经验，需要大胆探索，有必要超越现有监管机构和组织体系，在这些具有综合化、跨行业特点的平台化交易面前行业监管的“行业”局限性凸显，需要加快探索和建构跨行业执法监管体制机制；（3）各级政府应强化对群体化、平台化的社会危机、违法犯罪问题的预警和应对体系建设，借助个案处理的经验和教训，积极推进平台化交易相关行政法律责任、刑事法律责任机制建设；（4）立足初具规模的电子商务平台发展的现实，应突出对知名电商平台为代表的个案研究，从全国乃至全球范围深度分析这些规模化的平台已凸显或潜伏的挑战市场诚信、自愿、平等、公平等原则方面的问题，并积极探索化解这些问题的对策；（5）以金融创新为基础的各种群体化平台交易，尤其是立足“信托”隔离机制的平台交易，监管机构应加强规范和治理，及时提升至立法层面来规范，突出此类平台交易的投资者风险教育和信息披露（尤其是风险揭示），严惩各种虚假宣传和误导销售，严格监测风险事件和推动风险预警体系建设；（6）鉴于平台化交易的集群利益影响面广，对社会秩序震荡强烈，有必要积极探索相应的风险基金或责任保险体系建设，由参与者和平台提供者共同承担相应的成本，有助于降低社会震荡效应；（7）政府主管部门应加大力度对平台化交易基础设施安全责任的管治，尽快厘清平台供应商及其各种支持商的相关基本安全职责，加大基础安全问题方面的行政和刑事法律责任机制建设，以促成发展阶段由市场参与各方承担必要的成本，防止低成本、粗放、高速发展带来的重大社会危机问题。

（作者单位：武汉大学）