高校财政性教育专项经费管理研究探讨

杨年立

摘要：在高校财政性教育经费投入中，财政性教育专项经费在促进高等教育事业的发展中起到了重要的示范性带动作用，而且影响深远。笔者对高校财政性教育专项经费的管理进行研究，总结经费管理中存在的主要问题，探讨成因，提出改进措施，具有一定的现实意义。

关键词：高校 财政性教育专项经费 管理 对策

2012年我国教育经费投入占国内生产总值GDP4%的目标成为现实，这是我国现代教育发展史上具有里程碑意义的重大事件。2012年全国公共财政支出预算125712亿元，财政性教育经费支出预算21165亿元，财政性教育支出占公共财政支出比例16.8%，成为我国公共财政第一大支出，而高等教育支出约占财政性教育经费支出21%。在高校财政性教育经费投入中，财政性教育专项经费对促进高教事业的良性发展起到重要的示范性带动作用，而且影响深远，研究变化中的高校财务环境和教育发展规律，建立科学的经费管理体系和绩效评价机制，成为现实的迫切需要，也是高校财务管理中的深水区和攻坚难题。

一、高校财政性教育专项经费管理成效

近十年来，国家财政及教育改革层层推进，包括高等教育投入机制改革，进行预算拨款制度改革，优化教育支出结构，增量经费主要用于促进教育公平和提高教学质量，高等教育生均拨款明显增加，国家奖助力度增幅明显，加大了重大教育专项经费的资助力度，建立省部共建机制、以奖代补机制等，完善研究生教育投入机制，实施研究生收费制度，中央、地方教育投入增幅明显，提高了高校办学财力，基本化解了高校扩招背景下的历史债务包袱，为高等教育从外延式发展转向内涵式发展提供了有力的物质保障。

二、高校财政性教育专项经费管理存在的主要问题

（一）提升高校办学软实力的财政性教育专项经费投入不足，使用不畅；提升高校办学硬件的财政性教育专项经费投入结构性过剩，经费使用的效益性差，绩效评价机制不完善

师资队伍建设、人才培养等提升高校软实力的财政性教育专项资金管理制度规定的支出内容与修缮、购置类教育专项雷同，没有区分不同类专项实际用资的特点和差异，严格限制人力资本消耗支出，不能匹配并满足这类专项的实际用资需求，资金供求形成错位，经费使用不顺畅，这种有钱花不出去的状况持续较长时间，将影响教育经费投入的决策导向，导致人才、师资建设领域的投入不足。

用于购置教学、科研等固定资产及修缮、基建工程类方面的财政性教育专项在不同的时期投入重复、交叉，未及时清理、进行有效的统筹整合，无形中助长了资产重复购置，共享效率低，使用低效的状况，绩效评价问责机制不完善，流于形式。

（二）虚构经济业务活动、虚列支出、套取专项资金的现象比较突出，面临资金的支付效率与资金使用的有效性之间的矛盾

在专项经费使用中，用假发票报销，用真发票虚构经济业务活动的现象比较突出，比如：虚构劳务费、差旅费和会议费、签订虚假合同等。财政性教育专项经费是国库集中支付体系的重点范围，现行制度将经费使用效率与财政预算拨款制度挂钩，一些高校为完成项目年度支付率，主观上也未采取有效措施遏制、杜绝此类现象，导致经费使用效果下降，会计核算工作质量降低，财务信息失真，诚信缺失。

（三）高校财政性教育专项经费的内外部管理机制不完善

1、高校财政性教育专项经费预算申报管理制度不科学、不规范

财政性教育专项预算从申报到立项的时间短，校内预算申报评审制度粗糙、不严谨，形式评审重于实质评价，预算编制随意，准确性差。一些高校并未建立以项目库为基础的动态管理体系，一些高校预算申报的组织工作仓促，主管部门发布申报文件才开始启动，从发校内通知、受理申报、校内评审、筛选、确立申报项目到上报，这一系列流程时间短、任务急，没有建立完善的申报评审制度，就容易出现粗制滥造、闭门造车的申报结果。

2、高校的预算控制约束观念比较薄弱，在预算执行中，随意改变资金用途，预算执行与编制脱节

预算编制不准确直接影响预算的执行效果，容易造成经费使用的结构性浪费。项目单位没有按照规定的制度调整预算，擅自根据实际需求调整经费使用的范围和内容，结题时按照实际支出内容填列，与预算对比，差异较大，为顺利通过结题验收，填列虚假分类的财务数据，人为与批复预算的内容保持一致，造成财务账表不符，也容易引发财务部门与项目执行单位之间的矛盾冲突。

三、高校财政性专项经费管理问题的成因分析

（一）随着教育改革不断深化，高校的内部管理改革没有及时跟进，未建立常态化的财政性专项经费管理机制，内部管理能力和水平达不到教育、财政改革预定目标的要求

国家公共财政和教育改革不断推进，对高校财务管理模式与管理机制提出了新的更高要求。高校内部长期形成的理财模式和管理组织架构惯性强，不能主动调整，而是被动应付外部政策的调整，以致高校内部管理能力和水平滞后于改革的目标要求。一些高校公开透明的理财观念薄弱，开拓创新的改革意识淡薄，对越来越多的财政性专项经费管理还停留在过去的小规模的临时应付的思维里，旧制度不适用了，新制度又没建立，容易出现管理真空，无章可循，为权力寻租开方便之门，导致国家财政性专项政策的执行效果偏离预期的政策目标。

（二）教育改革进入深水区和攻坚期，凸显出深层次矛盾和问题，一些现行的财政性教育专项经费管理办法教条、过时，内容出现同质化、泛化趋势，针对性、操作性不强，容易脱离用资的实际需求

现行制度设计内容面面俱到，重点雷同、经费使用的有效性评价标准不清晰，教育个性化指标不够完善，学校对专项资金使用的自主支配权受限，主管部门对专项资金使用的绩效评价难以落到实处。笔者对比现行各类专项经费管理办法，发现允许列支、限制或禁止列支的内容均大致相同，要求具体而泛化，不能满足不同类专项用资的特点及差异化需求。国库支付体系对各类专项经费实行“一刀切”的做法，无意中助长了“短、平、快”的实用主义思想和“立竿见影”的政绩工程观念，财政性教育经费使用的有效性和效益性持续弱化。endprint

（三）财政性教育专项资源的配置结构有待改善，未达到教育改革的预期目标

现行财政性教育专项资源配置的顶层设计出现“碎片化”倾向，各级主管部门政出多门，一改革就设专项，导致各时期专项种类庞杂，范围交叉，内容雷同，旧的专项未清理，新的专项又出台了，缺乏资源配置的统筹及整合功能。笔者认为，教育资源配置结构不合理是影响高校内涵可持续发展的因素之一，其中就包括财政性教育专项经费的投向、结构、使用机制不合理，没有取得预期的公共利益及公共示范效应。高等教育系统长期以来形成的重硬件轻软件、重物轻人的观念没有彻底扭转，没有把人才培养和师资建设等软实力的建设放在首要地位，制约了大学的可持续发展，表现在经费投入导向上亦如此，对办学软实力的投入上相对不足，重视不够。师资建设、人才培养应是高校长期投入的重点领域，在现行财务制度体系内，如何合法合理使用这类专项经费值得深入探讨和研究。

四、高校财政性教育专项经费管理对策

（一）学校层面：要坚持以人为本，依法理财、民主理财、勤俭理财的观念，既要遵循教育发展规律，又要遵守财经法纪，做到制度先行，花钱有预算，支出有标准，结果有评价，问题有措施

1、以项目库管理系统为中心，建设统一的专项经费管理平台，完善专项管理组织机构，加强专项管理人员的业务培训，形成科学、完善的专项经费管理体系

项目库的建设应以学校中长期发展战略及实施方案为中心，建立项目的遴选入库及退出机制，充分利用计算机信息通讯技术，在项目库系统平台上完成项目申报、评审、入库、上报、立项、执行、评价、问效等全过程的动态管理，成为校园一体化管理平台的有机组成部分，提高管理能效。同时，要以项目库为中心完善项目管理组织架构，建立一支高素质的专业化复合型项目管理队伍，提高项目管理质量。高校理财环境的复杂性，经济活动的多样性，教育及财政改革的连续性、深入性、广泛性要求财务工作者必须不断更新知识和技能，各级领导应该高度重视财会干部配置的专业性要求，建立专业学习和工作培训制度，试行定期轮岗和交流制度，提高项目管理人员的工作素质；与此同时，根据管理目标，坚持制度先行，修订旧制度、增补新办法，涵盖专项申报评审、立项执行、考核评价、绩效问责等全过程管理，形成人才、技术、制度三位一体的专项经费管理体系，通过务实高效的管理及服务创造经济效益。

2、构建以战略为导向的高校绩效预算管理模式和会计核算体系

随着智能化信息网络技术的快速发展，会计工作中的记账、结账、数据统计、信息披露等工作逐步被计算机网络及财务软件技术所取代，在单位决策管理中财务未发挥出应有的作用，所有这些迫使人们重新思考如何延伸并深化高校财务管理的内涵，高校财务管理应向战略管理延伸，建立以战略管理为中心的理财理念，各种办学资源的配置必须为高校的中长期战略发展规划服务，紧紧围绕高校的长期发展战略、中期发展规划、短期发展目标调整现行财务管理体制，建立以战略为导向的预算管理模式。而且，现行的高校会计核算一般采用收付实现制为记账原则，不同于企业注重成本、效益的制度设计，但高校的财务管理目标是多元化的，除了对外披露财务信息的强制性要求，也有对内加强理财，提高经济效益的诉求，高校开始重视教育培养成本、国有资产折旧、后勤服务成本核算等，构建以绩效为中心的预算管理模式和会计核算体系，就必须改进现行单一功能的预算管理方式和会计核算方法。2013年颁布的高等学校财务制度，以及即将颁布实施的高等学校会计制度，新增了支出绩效评价、国库集中支付、固定资产折旧、无形资产摊销、部分引入权责发生制、内部成本费用管理等相关规定，为构建绩效导向的财务管理体系奠定了制度基础。

3、强化民主理财的观念，大力推进财务透明，信息公开，建立“阳光”财务工程

学校的教育经费来之于民，必须用之于民，理财用财不能设置“理财玻璃门”，看得见，摸不着，应当把财务资源分配的权力关在制度的笼子里，建立财务民主决策制度，完善财务公开制度，包括财务听证制度、财务专家咨询制度、立项公示制度、财务信息发布制度等，明确规定财务公开的内容、程序、方式、时间等，向港澳及国外高校学习，每年向信息使用者发布财务报告，扩大目前信息公开的范围及深度，以财政性教育专项经费为突破，从申报、评审、立项、实施、评价、问效等全过程公开，公开的内容应覆盖申报、评审、立项、预算、决算、支出标准、执行评价、绩效问责等全过程信息，并提供相关背景资料，帮助使用者正确解读财务报告及信息，防范信息误读、误解，做好信息公开后的舆情反馈处置工作。

（二）政策层面

1、坚持政校分开，准确定位政府职能，扩大高校理财自主权，调整专项经费的投入机制，实施结构调整，增强政策的顶层设计和资源的统筹规划力度，关注政策制定及实施的整体性、协调性、有效性和可持续性，统筹、清理、整合各类专项，调整现行设置单项资助、奖补的做法，解决顶层设计碎片化倾向

主要包括：增强资源统筹力度，提高政策执行的整体质量和效果，重点包括：依法、规范专项经费的设立权限，防止多头管理；明确专项经费的设立期限，强化目标管理，防止专项经费长期低效使用；加大专项信息公开力度，完善专项经费竞争性分配评审制度，加强化专项评价、绩效考核，提高专项资金的使用效益；定期清理、撤销或归并专项，完善专项经费的进入退出制度，优化资源配置结构，防止重复、交叉设置。

优化财政性教育专项经费的投入结构，必须遵循高等教育事业发展规律，根据高校的内涵可持续发展目标及要求调整财政性教育专项资金的投入方向，资源投入应更加强化对办学软实力的投入，实施功能定位，建立分类分级的投入模式。根据高校人才培养的的不同层次类型、结合同类型高校学科的特色化、差异化发展目标进行制度设计，注重政策实施的唯一性、整体性和有效性，充分发挥财政性专项政策的引导、示范作用，推动高校走特色化、差异化的内涵可持续发展模式。endprint

2、调整现行专项经费管理模式

建立小政府大学校的管理理念，以扩大高校理财自主权为出发点，明确区分主管部门与高校之间的专项管理权责，减少对微观事项的审批控制和行政干预等现象，在制度设计上应改变重物轻人的观念，扩大高校实施项目和使用经费的自主权，由高校根据自身发展需求和实施条件进行统筹规划，将财政性教育专项经费与其他国拨经费、自筹经费、社会捐赠及合作经费等各类来源的办学经费进行统筹使用，将项目实施中人力资本的消耗支出纳入货币补偿范围，由高校统筹考虑办学硬件和项目实施所必须的条件投入，主管部门要有所为有所不为，适度减少对专项实施中的微观事项和细节控制，加强宏观调控，重点提高项目评价的标准化建设水平，加强项目监督的有效性和动态性，加大项目绩效考核及结果利用的力度，健全项目支出标准体系，完善实物资产购置标准体系、实物费用定额标准体系，强化对项目实施的目标管理，引导高校健全资产共享、有偿使用的管理机制，盘活存量资产，统筹增量资产，提高国有资产的科学化、规范化管理水平。

3、注重实效，加强对高校办学资源统筹整合的政策引导

按照大学的功能，并结合国家及各省市中长期教育发展规划，清理现行各类财政性教育专项经费，将功能相同、资助内容相同或相近的专项进行归并、打包，撤销低效使用的专项，制定新的专项经费管理制度，引导高校改变现行专项经费的条块化管理模式，促进高校建立办学资源统筹规划管理机制，引导高校打通各类办学资源之间的使用界限，根据自身基础和优势特色制定发展规划及实施方案，打破教学、科研、社会服务产业的条块化分割管理和学科专业壁垒，切实提高人才培养质量、师资建设水平及社会服务、文化传承创新能力。

（三）技术层面：完善财政性教育专项评价及绩效考核机制

高校是提供公共高等教育服务的主要载体，服务的质量和效益如何，既要关注支出的效益，又要满足人民群众对公共高等教育服务的刚性需求。建立完善与公共财政相适应、以提高教育质量、促进教育机会公平为导向、以经费使用的有效性和效益性为核心的专项经费绩效评价机制，是现阶段财政性教育专项管理的重点，主要包括以下内容：

1、改革立项评审机制

目前，财政性教育专项经费的立项一般采用部门统筹与专家评审相结合的方式，在评审环节，专家的主观评价所占权重较大。应建立目标管理，设定目标权重，以业务目标为主，兼顾财务目标。建立竞争性因素评审机制，增加客观指标评价的权重比例，减少主观指标评价的权重比例，提高立项评审的科学化和规范化 。立项评审论证的重点应包括：实施专项的资源条件保障程度、实施专项的管理机制保障及创新程度、建设目标与任务的合理性、对经济社会发展和人才培养的贡献度等方面。

2、建立绩效评价标准体系和绩效评价指标体系，强化经费使用的合理性、有效性，在优先保证经费使用有效性的基础上考核经费的使用效率

绩效评价标准是衡量绩效目标实现程度的尺度。绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。二者都是为评价目标服务的。绩效标准的制定应包括绩效评价指标的选择、指标标准水平的确定。绩效评价指标的设计应坚持定性与定量相结合、共性与个性相结合、业务与经济相结合的原则，形成业务指标、技术指标、经济指标、效益指标、可持续影响指标等多层级指标体系。不同类的专项目标，选择评价指标的权重也应体现差异性。指标标准水平的确定必须考虑标准的通用性、财政专项支出的公共性和复杂性、地方发展的不均衡性、办学层次、类型及水平的差异性等多种重要因素的影响，并结合专项目标的个体专业标准、行业领先标准、国际先进标准等不同的绩效考核标准进行确定。

3、绩效评价结果的反馈及应用。建立绩效评价结果反馈及应用制度，形成长效的奖惩机制

主要包括：探索建立绩效评价与教育经费管理相结合的机制，现行的绩效预算拨款制度是政府探索绩效评价应用，提高经费使用效益的重要手段。对评价优秀的项目实施综合或专项奖补，采取追加专项项目、奖金、荣誉表彰等多种方式。对评价差的项目实施退出机制，采取减少、缓拨或中止后续拨款，中止实施，退回已拨经费、强制退出实施等多种方式，督促高校改进预算管理模式，推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益。

建立教育信息化综合管理系统平台，开发专项经费管理库信息系统，实现专项经费的动态、透明、全过程管理和联网监控，加大财务透明及信息公开力度，对专项工作的目标完成情况、绩效评价结果、经费使用的评价结果进行公示，对违规使用专项经费的行为进行公开，扩大专项信息使用者的知情权，信息传递对称，在专项经费管理领域逐步建立公开、公平、公正的运行管理机制。

建立绩效问责制度，坚持“用钱必问效，无效必问责”，通过内外部专项审计、定期专项检查、结项综合验收、绩效考核等多种方式实施定期监管，严肃处理各类违法、违规、违纪行为，切实维护财经法规的严肃性。

总之，要用好高校财政性教育专项经费，必须完善现代大学制度，熟悉办学的功能及内涵，掌握高校教学、科研、社会服务、文化传承创新等功能活动的规律，围绕学校的发展战略及规划，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的战略预算绩效管理模式，实现财政性教育专项经费科学化精细化的管理目标，使有限的经费发挥出最大的长远效益，实现公共利益最大化的办学目标。

参考文献：

[1]唐万宏.高等教育投入机制改革的政策导向.中国高教研究

[2]财政支出绩效评价管理暂行办法.财预[2011]285号endprint