乡镇政府与村委会良性互动的条件与路径选择

章文静

摘 要：我国农村目前有两个相对独立的权力存在于管理体制中：一是自上而下的乡镇行政管理权；二是村委会的自治权。二者在宪法中的应然关系应该是和谐互助的，并且在体现人民当家做主这一根本点上无疑是一致的，但是在具体的实施过程中，二者又经常产生冲突，不仅不利于加强乡镇行政管理，也不利于村民自治的健康发展。将从二者当前存在不合理的关系入手，深入剖析乡镇政府与村委会良性互动的条件与路径选择。

关键词：村委会；乡镇政府；路径选择

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0007-02

一、乡镇政府与村委会关系的应然模式

（一）准确把握乡镇政府对村委会的指导关系

《村委会组织法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这一规定从正面确定了乡镇政府对村委会的关系为指导关系，也从侧面指出了乡镇政府指导村委会的内容和范围。组织法之所以对二者关系做出这一定义，其根源在于宪法把村委会组织定性为农村的基层群众自治组织。因而，村委会不具有行政职能，它只能带领村民办理其管辖内的各项事务或者协助乡镇政府做好有关的行政工作，而不能代表国家对农村事务履行行政管理职能。作为村民自治组织的村委会，不只需要遵守和宣传国家法律法规，还要宣传政府的各项指示和命令，但没有具体执行的职责，因此，村委会不存在需要受政府领导的问题。对于法律中乡镇政府和村委会的关系，就不能再遵守传统的领导与被领导的关系，而要界定为指导与被指导的关系。

宪法和法律规定了实行村民自治和发展基层民主两大法则。乡镇政府应尽的职责就是保证宪法和法律在所管辖区域内贯彻执行。因此，虽然乡镇政府并不能领导村委会，但却有权指导、支持和帮助村委会工作。对村委会依法开展的自治活动给予肯定和支持，帮助协调解决村委会在工作中遇到的问题和困难，就是乡镇政府对村委会提供的支持和帮助。

（二）准确把握村委会对乡镇政府的协助关系

组织法在规定乡镇政府对村委会有指导义务的同时，也写到了“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这一规定不仅从正面确定了村委会对乡镇政府有协助义务，也从侧面指出了村委会协助乡镇政府的内容和范围。之所以组织法会做出这一规定，根本原因在于地方组织法和宪法都对乡镇政府作为基层政权组织的认可。地方组织法和宪法都规定，乡镇政府是我国基层政权组织的重要组成部分，是全国五级（中央、省、市、县、乡）政府中的最低一级。因此，乡镇政府有权对所管辖的乡村行使行政管理职能。但村委会的性质是基层群众自治组织，非乡镇政府的派出机关。因此。村委会没有权利替代乡镇政府行使职权和包办政府事务。但是，村委会协助乡镇政府展开工作，这不仅是其责任义务，也是自治的一项重要内容。村委会协助乡镇政府展开工作，是指协助乡镇政府处理与本村有关的、属于政府职责范围内的各项工作，包括土地管理、环境与资源保护、治安保卫、公共卫生、优抚救济、税收、粮食收购、计划生育等。协助的主要方式是宣传、教育、帮助动员、提供情况等，大部分情况下不直接办理。但必要时刻，乡镇政府可以委托村委会处理有关事宜。受委托办理的政府事宜，其性质仍是政府的具体行政行为，由乡镇政府承担责任。

二、乡镇政府与村委会互动关系中存在的问题

“乡政村治”体制是目前我国农村的基层治理体制。但乡镇政府的行政管理与村委会的村民自治在实际运行中存在一定程度的对立与冲突，不能达到制度要求的理想状态，制约着乡镇管理职能的有效履行和村民自治的健康发展。乡镇政府与村委会的冲突主要表现在如下几个方面：

（一）乡镇政府在与村委会互动中存在问题

乡镇政府和村委会的关系从侧面反映了城市和农村的关系。长久以来，由于城乡二元经济体制的存在，农村大多采用自给自足的生产方式，导致了乡镇政府的行政权力渗透到农村，将村委会当作其下属办事机构，将“指导”误变为“领导”，大大干预了村民自治民主选举、民主决策、民主管理和民主监督各个环节。作为国家行政权力的最低一层，乡镇政府主要负责把国家的意志传递到农村社会。由于传统的官僚制度影响，部分乡镇干部担心村委会决策脱离自己的意识控制，害怕权力流失，因此千方百计干预甚至控制村委会的选举工作。组织法第11条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”虽法律如此规定，但仍存在一些乡镇干部不甘心失去自己的影响力，为此他们常常通过各种途径试图操纵村委会选举。乡镇政府介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。若这些手段不能达到期望，他们便会以各种理由否定之前村民选举的结果，更为甚者，他们直接撤销村民选举，指定或委派村委会主任和村委会其他干部。

（二）村委会在与乡镇政府互动中存在问题

面对乡镇政府的干预，目前村委会主要表现为两种典型的回应方式：过度自治化与附属行政化。虽然乡镇政府对村委会实行较大程度的干预，但事实上，已经有越来越多的村委会表现出不再对乡镇政府唯命是从，而是通过各种途径弱化、抵制乡镇政府的过分干预。由于《组织法》赋予村委会自治权，所以，村委会的这些行为在一定程度上既是合理的，也是合法的。但也存在不少村委会为了自身利益，利用法律条文的字面意义，过于强调其独立性，企图完全脱离乡镇政府的指导，出现了“过度自治化”现象。另一种现象是，有些村委会仍旧一味执行或迁就、迎合乡镇政府的要求和任务，完全听命于乡镇政府，而置村民的意见和利益于不顾，不能真正扮演或完成农民群众当家人和利益维护者的角色，出现“附属行政化”的倾向。可见，无论是过度自治化还是附属行政化，都无益于村民自治制度的发展。

三、乡镇政府与村委会良性互动的路径选择endprint

建设新农村要求实现乡镇行政管理与村民自治的良性互动，同时这也是我们构建社会主义和谐社会的客观需求。但是现阶段，作为国家基层政权的乡镇政府与作为基层群众性自治组织的村委会在互动中呈现多种摩擦，偏离了法律法规的初衷。因此，基于发展村民自治制度与加强乡镇行政管理的需要，笔者提出了几点能够实现两者良性互动的有效路径。

（一）完善法律法规，明确乡镇政府和村委会权责

目前，我国的法律制度还不能明确界定乡镇政府与村委会的权责界限，尽管在2010年十月份重新修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，但这次修改进一步完善了村民选举委员会成员的选举程序、罢免程序，并没有明确乡镇政府的指导内容和村委会的协助内容，二者之间的界限仍然是模糊的。因此要从法律制度上合理划分乡镇管理与村民自治的权限范围，明确规定分别属于村民自治和乡镇政府管辖的事权范围。不仅如此，还要明确二者互动的方式方法，如乡镇政府应以何种途径指导村委会。此外，还要明确村委会协助乡镇政府的程序。例如，近年来，一些地方在贯彻《组织法》过程中，开始对乡镇政府和村委会的职能界限进行了初步划分，他们将乡镇政府的职能主要归类为：（1）保障村民在《组织法》的规定内进行自治活动。（2）负责执行上级下达的任务和处理本乡镇的公务。（3）尊重村民经济民主和经济自由，维护村民发展经济的积极性，帮助村民引进科学技术迅速致富。（4）规划农村的发展，调整农村产业结构，推进城乡一体化。（5）维护农村政治稳定，保障村民财产安全。而村委会的本职工作主要是依法管理农村事务。这种协调的措施，可以使乡镇自治系统管理在制度规范的基础上有效运作，既可以发展村民自治，又可以加强基层行政管理。

（二）转变乡镇政府职能，构建服务型政府

长期以来，由于乡镇政府定位不准，职能不清，才会出现乡镇政府过度干预村委会的非正常现象。因此，科学界定乡镇政府职能，实现乡镇政府职能的转变成为必要之举。2013年的政府工作报告中，明确提出了“坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求。乡镇政府职能的转变，本质就是在职责上与功能上的转换、重组和优化，强化乡镇政府的社会管理职能，着重打造服务型政府。乡镇政府在农民关心的问题上应该提供更多的公共产品和公共服务，实现乡镇政府与村民委员会的良性互动、资源共享。打造服务型政府，具体说就是将其领导职能由“划桨”转变为“掌舵”；管理职能由管制转变为服务；社会职能由“包揽一切”转变为“只提供核心公共产品”；经济职能由直接经营转变为制定规则和宏观调控；监督职能由被动转为主动，从而实现乡镇政府职能的全面转型。

（三）强化村干部能力建设

虽然随着义务教育的普及，广大农民素质有所提高，但是部分村干部由于年代的限制，素质知识文化不高，处理农村事务能力不强。所以，亟待提高村干部的管理能力和执行能力。根据调查数据显示，在被调查的村干部中，了解村民委员会职能与职责的途径来源为：11.2%是通过自行阅读相关法律法规，40%是通过请教往届村干部，13.3%是通过请教乡镇政府，22%是通过阅读村干部考核办法，13.5%是通过教育培训。由此可见，有必要加强对村干部素质能力的培训，提升他们的综合素质来更加符合当前农村干部的形象与能力指标。

总之，完善法律法规，明确乡镇政府与村委会权责，使各项工作有法可依，这是构建乡镇政府和村民委员会和谐关系的制度基础。此外，转变乡镇政府职能，打造服务型政府，强化村干部能力建设，全面提升村干部综合素质，这些都是改善乡镇政府与村务会不和谐局面的有效举措。另外，农村应该大力发展农村集体经济，争取在经济上独立，这样才能在政治管理上也独立。

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