政府在信访工作中践行法治思维的探讨

摘 要：信访工作中既要防止消极的拒民思维，又要防止过度的迁就思维，因为二者均为“人治”的思维方式。本文认为，信访工作中的法治思维是指：政府要从消极被动的守法者转变为积极主动的用法者；对于信访者的诉求要坚持法律的底线；政府要有作为诉讼主体进行依法维权的思维。政府在信访工作中践行法治思维的条件是：领导重视、经济发展、严格执行考核机制、信访干部职业化。此外，政府信访工作中践行法治思维还应处理好与治理思维的关系。

关 键 词：法治思维；信访工作；法治化

中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0064-04

收稿日期：2014-06-20

作者简介：张志伟（1977—），男，河南开封人，华南师范大学法律系主任，副教授，博士，西南政法大学法学博士后，研究方向为法学理论。

基金项目：本文系中国博士后科学基金资助项目的阶段性成果，项目编号：2012M521669；2011年度广东省高校优秀青年创新人才培养计划项目的阶段性成果，项目编号：wym11038。

提高各级政府机关和领导干部运用法治思维化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，是目前理论界的一个重大课题。这一课题是在我国的经济社会发展水平已经进入了一个新的发展阶段和社会转型不断加快的背景下提出的。我国的治国方略要根本上从人治向法治的转变，才能跟得上经济发展的形势，适应社会的变化。提高政府机关和领导干部运用法治思维化解矛盾、维护稳定的能力是我们党加强执政能力，推进依法治国，使二者协调发展的一项重大举措，表明我们党对如何全面推进依法治国有了新的认识和新的思路。笔者根据对广东省某市H区的调研访谈，希望通过一些具体的研究，明确何谓法治思维以及政府践行法治思维解决信访纠纷的条件，也希望能对信访工作法治化提供一些理论的上启发。另外，H区位于我国沿海经济发达地区，社会转型的速度相比内陆一般地区快很多，其所遇到的信访问题也可能是我国内陆地区在经济发展和社会转型过程中极有可能遇到的问题。通过对H区信访工作的调研，笔者希望对于我国其它地区的政府运用法治思维解决信访纠纷提供一些有益的经验。

一、信访工作中的法治思维

笔者认为，一些地方对访民实行“拦访”、“截访”，甚至不惜动用黑保安等拒访行为，属于典型的人治思维，也是置法律于不顾的违法行为。但领导干部也要放弃不顾法律的同情思维，惧怕矛盾的迁就思维。和谐社会不是没有纠纷、没有矛盾的社会，而是能有效化解纠纷、不断解决矛盾的社会。真正的稳定是能够不断解决矛盾与冲突、不断克服各种不稳定因素。不能有效地化解纠纷才是真正的不稳定。不顾法律的同情思维，惧怕矛盾的迁就思维，都是不讲法律的底线，属于人治性思维，而非法治化思维。人治思维的重要特征就是轻视法律的作用，希望通过道德教化和感化解决问题。但在涉及金钱利益之争时，人往往变得更加理性，一些信访者就是抓住了政府领导的这种思维和心理，所以才形成了恶意性的信访，专业性的信访，①通过没完没了的信访与政府讨价还价，以获取个人利益的最大化。

政府要从被动的守法者转变为主动的用法者。以往我们总是强调国家公职人员和领导干部要成为遵守宪法和法律的模范，政府要依法行政；开展法制宣传教育也主要针对普通公民，要求普通公民自觉学法守法用法，很少强调政府领导干部也要学会主动运用法律。这里除了一些领导干部不熟悉法律程序和缺乏法律知识的原因，更主要的是因为在领导干部眼中，我国是政府主导型国家，国家权力十分强大，政府是高高在上的执法者，没有必要运用法律来保护国家利益。然而，在现代法治社会，国家本身也是一个利益主体，根据人民主权的原则，从根本上说，人民成立国家或者说政府是为了保护和实现自己的利益，国家的出发点和落脚点都应该是保护和实现公民的权益，但国家利益如果得不到切实的维护，最终会影响到国家保护公民利益的能力。宪政与法治在控制国家权力不得滥用的同时，也在约束着公民不能滥用自己的权利，公民保护自己的合法权益也需要依法办事。对信访工作中的一些纠纷，有些领导希望通过非法律的方式花钱买平安，用和稀泥的方法来化解矛盾，但这并不能最终解决纠纷，甚至可能导致无法预期的社会风险和恶性事件。现在的信访者往往都非常熟悉国家的法律，在涉及利益问题时，他们总是借助和运用法律和政府谈判周旋，而我们有些领导干部却缺乏相应的法律知识，更谈不上运用法律来依法化解纠纷，导致政府在处理一些信访纠纷时不知所措。近些年来，我国已经发生了多起信访者聚众冲击政府机关的事件。笔者调研过程中发现，在处理一些棘手的群体信访案件时，政府实际上处于比较被动甚至弱势的地位。对此，笔者认为，在处理信访纠纷与法律实施的关系中，应坚持依法信访的原则，坚持解决信访诉求的法律底线，并在可能的情况下，把纠纷纳入到正常的法律程序中加以解决，依据法律解决信访纠纷。对少数当事人的无理诉求，不应一味迁就，不能让闹访成为一些人谋取利益的手段，不能让上访行为扭曲法律的规则和损害法律的权威。必须看到，法律安定则社会安定。如果为了暂时的稳定而放弃法治原则，必定会给社会的长久稳定留下隐患。因此，在信访工作中，应当体现法律至上的原则，维护法律的应有权威。信访不是万能的，信访人不可能靠信访解决所有诉求，政府也不可能通过信访解决所有矛盾。

法治除了制约公权力，也是一种社会管理的机制。要求政府严格守法和依法行政只是一个理想要求，即使在法治建设非常健全和成熟的国家，政府也不可能事事都做到依法行政。政府的事情是由人来做的，发生违法行政的事情是必然的，问题在于政府违法之后该怎么办。面对公民的行政诉讼和侵权诉讼，实践当中，政府领导往往缺乏法治思维，运用法律来保护政府的利益。这也是目前法学研究所缺失的。这类纠纷的性质，虽然发生于政府与公民之间，但其性质不属于行政性纠纷，不是政府机关及其工作人员因行使国家职权行为引起的纠纷，而是政府以民事主体的身份实施的行为，如果这种行为构成侵权，则国家机关承担的责任是民事赔偿责任。民事赔偿的原则、赔偿范围、赔偿的标准和方式，适用的是民法规范和标准，而非国家赔偿法的规定。由于我国是政府权力十分强大的国家，政府往往以高高在上的执法者和领导者自居，缺乏以平等民事主体维护国家利益的法律思维，所以采取的措施往往是非法律性的，是行政性的，这样不但不容易解决纠纷，反而容易激化矛盾。①在遇到此类纠纷时政府应采取以下法律方式：

第一，调查取证，保护证据。由地区领导召集区相关单位负责人组成联合调查组，立即赶往案发现场，保护现场，做实际损失、侵害行为和损害因果关系的调查取证工作，通过现代化的各种技术固定好证据，如拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作取证笔录等，运用法治思维解决信访纠纷，保护政府自身的合法利益。

第二，查清纠纷的性质，明确是聚众闹事，借机向政府施压，以获得非法利益，还是合法合理的诉求。对于政府与当事人之间纠纷，事实清楚，证据确凿，确实构成侵权的，就应该按照法律的要求处理纠纷，赔偿相应损失。对于事实根据不足的，政府有理由表明行为与损害结果之间不存在因果关系，应及时发出情况调查与结果的通知书给相关当事人，让相关当事人明白其诉求缺乏事实根据。

第三，依照国家治安法的规定，对态度不好的人员进行批评教育，对借事带头寻衅滋事者，公安机关应对其进行监控并予以警告。同时，政府应依法积极开展听证会，听取群众意见，解决群众反映强烈的问题。2010年，H区政府在某小区举行了污染听证会、养殖围听证会、粤侨居住区供电改造工程听证会，群众参与人员约400人，切实维护了居民的知情权、参与权、监督权，取得了良好的社会效果。

二、政府在信访工作中践行法治思维的条件

（一）领导重视

政府在信访工作中践行法治思维必须得到地方党政领导的重视和推动，如果法治思维作为特定的工具思维基本符合地方党政利益的需要，它就很容易得到支持。举例来说，当前中国东部发达地区已经不再忧虑经济的发展，维稳就成了突出问题。在这种背景下，通过法律解决信访纠纷就有可能获得地方党政领导的支持，地方政府也会积极推进依法行政。但在经济欠发达地区，发展经济是头等大事，通过法律途径维稳反而可能束缚政府的手脚，所以，践行法治思维就比较困难。在信访工作中能否有效地践行法治思维，很大程度上取决于地方党政领导对信访维稳工作是否重视。在调研中笔者发现，地方党政领导重视信访工作，其他政府职能部门也才会重视，才可能协同配合信访部门依法解决信访纠纷，更重要的是财政权力都掌握在领导手中，有财政的支持，很多信访问题才可能依法解决。

（二）经济发展的状况

经济发展水平很大程度上决定了地方政府解决信访纠纷的能力，发达的地方经济有助于信访工作法治思维的践行。在经济较发达地区，法律化解社会矛盾的作用变得日益突出。经济的快速发展带来了充足财政，发达地区政府拥有更多财力来解决纠纷，如在一些发达地区，法院在处理那些违法拆迁行为时能依法办事。与之形成鲜明对比的是，在一些欠发达地区，土地仍然是政府财政的主要来源，法院往往拒绝受理这些案件，法律就容易被边缘化。如果经济发展没有达到一定的富裕水平，通过法律解决信访纠纷就不具有可行性。因为越来越多的信访纠纷涉及社会保障、社会福利等经济利益，没有政府财政的充分支持，就不可能在法律层面上解决物质利益问题。H区主抓信访工作的领导干部也说，政府现在手里有足够的财力，如果信访者的诉求是合法合理的，政府愿意依法解决纠纷，满足信访者的合法诉求。

（三）严格执行考核机制

信访法治化的顺利进行，部门之间的协调很重要。H区制定了规范的接访群众工作流程和考核办法及责任制考评办法等，以制度约束人，工作实行规范化、制度化。政府印制了《强综治、创平安、促发展》、《某区综治信访维稳中心工作指引》、《某区综治信访维稳中心维稳读本》等一批小册子派发到居民手中，加强人民群众对中心的认识；引入工作质量管理体系，按照分解工作任务、把量化考核指标落实到中心每个成员单位，及时兑现奖惩。在采访中，信访干部讲，上升到市一级也需要这样一个信访部门来协调，协调前提是好的机制与考核办法。

（四）信访干部职业化

运用法治思维推动信访工作，必须重视信访干部法律职业化的程度。如前所述，大部分信访法治化的举措都发生在经济较发达的地区，在那些地方，资金充足的政府能够吸引和留住高素质的信访工作干部。H区政府之所以能够积极地追求信访法治化，运用法治思维解决信访纠纷，一个重要的原因就是大部分的信访工作人员都接受过正规的法律训练，且在诉讼方面具备丰富的经验。推行信访工作法治化，需要信访干部熟悉法律制度和法律程序的运作，否则很难让双方当事人都信服。只有信访干部实现法律化、职业化，才能使之倾心于法治和依法行政。

三、信访工作中的法治思维与治理思维的关系

让基层信访的解决路径完全走向法治思维是不可能的。基层信访工作在呈现法治化的同时，仍然处于治理化为主的一种形态。在实践中，治理化的方式解决了大量的信访纠纷，规避了信访纠纷带来的特定社会风险，这也是信访法治化无法替代的。国家目前无法承担完全的法治化信访在基层政府的运作成本，当事人更承受不起这种成本。笔者在与该区信访干部的访谈中了解到，信访纠纷中90%都是通过调解、劝说、诱导等权力技术解决的。有时法治化会与政府治理目标相冲突，或让政府“难堪”的案件，可以通过案外协调的方式予以解决，其具体范围包括行政诉讼案件、群体诉讼案件、“涉府” 案件、涉及与法律相冲突的风俗习惯的案件等。案外协调通常情况下既可以保护信访人的利益，又能照顾政府的“面子”，法院既履行了法律的职责，又可以完成解决纠纷的任务。从宏观上讲，信访工作中运用法治思维解决问题，并不意味着要完全排斥治理化思维。因为解决信访纠纷的方式依然是多元的，法治思维为治理思维提供了解决问题的原则和框架，只要不违反法律的规定和立法精神，治理思维完全可以与法治思维并存于信访工作之中。

另外，强调信访工作法治化并不是说法律是万能的和最好的解决手段。相对于其它社会规范，法律有时并不是最好的解决手段，信访纠纷的解决并不能完全委付于法律，政府应全面动员和整合各种社会资源参与到信访纠纷的解决之中，建立多元化的社会治理体系，实现信访纠纷多元化解决方式，把法律运用到最需要的纠纷之中，充分利用法律的理性和刚性的特点。伴随90年代以来法治话语对人们的普遍规训，人们已经形成了一种较为普遍的认识：法治社会中，法律的作用是最突出的，法律是最主要的社会控制方式。但这种认识，与现代社会法治发展的趋势不太吻合。美国法学家庞德很早就注意到法律行为的限度，认为法律有特定的优势和局限，应当与其它社会控制手段共同发挥作用。现代美国学者考默萨通过对环境污染引发的侵权纠纷、征地拆迁纠纷、群体性诉讼纠纷等现象做了大量的分析后认为，社会纠纷和矛盾的解决主要是法律、市场、政治三种方式，而人数多少和问题复杂程度是决定这三种方式如何具体适用的两个重要变量。信访工作中，政府往往会遇到群体性纠纷事件，群体性信访纠纷往往人数众多且比较复杂，也很容易产生运动法律解决这些纠纷的需求。但这时要看这样的信访纠纷是否具有非适法性的特点，所谓非适法性是指各主体的诉求不同，解决问题的标准无法统一，并非当事人的法定利益受到了侵害，这时法律处理问题的单一化和模糊性就使得运用法律解决此类信访纠纷显得比较棘手，法律的作用难以奏效。这时就需要我们把法律手段和其它社会控制手段综合起来，根据信访纠纷的特点和社会条件，综合进行治理和化解社会矛盾。

通过阐释和总结H区特定的政治、经济和社会环境下信访工作法治化的问题和经验，我们可以对法治思维、践行法治思维的条件，以及法治思维的限度有了一定的理解。在这种理解中也许能让我们更为清醒地认识到良好法治建设中的一个基本要求：个人有权利，政府有尊重、保护、实现公民权利的责任和义务，同时政府也要有权威。在中国推进法治建设，不应该忽视中国是一个后现代化国家，这种后现代化决定了政府在现代化进程中不可替代的重要作用，政府必须有权威。当前的中国社会是一个功利主义和个人主义张扬的社会，在利益面前，人们很难妥协退让，有时常常会得寸进尺。因此，政府在解决信访纠纷中要注意运用法律维护自己的权威。调研访谈中发现个人在与政府博奕过程中，个人常常能充分依法运用自己的权利与政府博弈欲获取更多的利益，而政府在博弈的过程中却显得消极和被动，这显然不利于维护政府的权威，所以政府不应该是一个消极被动的守法者，也应该是一个积极用法，善于用法的公仆。

（责任编辑：王秀艳）