公共产品视阈下农田水利设施供给的PFI模式研究*

2014-09-14吉林财经大学税务学院

经济研究参考 2014年43期

关键词：农田水利水利供给

吉林财经大学税务学院

孔薇

公共产品视阈下农田水利设施供给的PFI模式研究*

吉林财经大学税务学院

孔薇

我国现阶段农田水利设施供给严重不足，本文以发达国家公共产品新的供给方式PFI作为借鉴对象，探讨其在我国农田水利设施供给中实行的可行性。根据公共产品属性划定PFI模式在农田水利设施中适用的领域，进而构建起农户参与的PFI项目运行模式。同时制定、修订相关法律来规范PFI模式的运营。再者出台相关政策积极推动民营资本进入公共设施领域。最后，以规范的操作流程和严格的监督措施来保障PFI模式的成功应用，实现公共服务由私人来提供。

PFI模式；农田水利设施；供给；水利投融资

一、PFI模式内涵界定

PFI模式(Private Finance Initiative，简称PFI)是政府部门提供公共产品、公共服务时，为解决当前财政资金短缺问题，所采用的一种项目融资模式。政府部门仅限于政策计划的拟定，对于项目完全实行开放式管理，方案设计、资金融通、要素采购、项目施工、运营管理等各个环节在相对较长的时间里全部交由民营企业、民间资本来组织，充分发挥政府预算以外的优势。PFI模式强调投融资的策略，不仅仅针对于投资回报率高的项目，回报率低的项目也是其应用领域，适用范围非常广泛。对于不同性质的项目PFI模式可以区别操作，收益高的项目完全交由市场运作，在合同期满时民营企业如未达到收益目标可以继续拥有或续租来获得运营权利；受益高的项目在合同期满时政府以协议价格进行收回，民营企业获得成本补偿和一定收益，政府部门获得运营期间内财政资金的货币时间价值和高质量的公共服务。PFI模式的应用，政府实现了公共产品、公共服务的私人提供，极大促进了效率的提升。

PFI模式优势体现在：第一，可以以更低的成本、更高的效率提供更优的公共产品和公共服务；第二，可以最大限度地调动民间积极性，发挥民营企业专业化分工、现代化管理等方面的特长；第三，可以避免公共部门职能上的越位，有效杜绝权力寻租，逐步实现权力下放；第四，可以配合推进公共部门市场化改革，政府更注重公共服务私人提供的质量，而不是对公共设施产权最终拥有的执拗；第五，可以在一定程度上分担公共部门的风险，减轻其项目超支、维护、低效运营等风险的承担。

二、我国农田水利设施供给问题分析

(一)农田水利设施投资主体单一。

农田水利设施就其正外部性的特点，政府应承担主要投资责任。如表1，2012年全社会水利固定资产投资中，政府投资占其资金总量的91.4%，占据绝对优势。目前我国水利投资高度依赖于中央政府，一定程度上是中央政府主导型，2012年中央政府投资规模达到2133.5亿元，占51.8%，*数据来源：《2012年全国水利发展统计公报》，中华人民共和国水利部网站http://www.mwr.gov.cn/。省级政府更多的是配套于中央投资的项目。企业、私人投资部分仅占其投资总额的2.5%，与2011年数据相比，企业、私人投资的比重下降幅度较大。可见农田水利投资责任主要集中于政府部门，政府投资占比较高，主体单一，金融机构贷款、民间投资、利用外资部分占比不足。一方面符合公共部门参与基础设施建设投资的事权责任划分要求；另一方面也反映出市场当中其他主体活跃程度弱化的问题，引导民间资本投融资任重道远。

(二)农田水利设施投入总量偏低。

通过梳理考察我国农业基本建设投资的情况(见表2)，可以看到，从“一五”时期到“十一五”时期，这期间我国农业基本建设投资的绝对量呈现出较明显的增长态势，就“十一五”期间与“十五”期间的比较来看，农业基建投资翻了一番，投资总额突破1万亿元。但相比于基本建设投资的其他领域，农业基建投资的相对量是比较低的，农业基本建设投资规模有限，农田水利投资作为其中一项尤为匮乏。“八五”时期这项指标最低，仅占总量的3%，“十一五”期间虽稍有改观仍不及10%，水利基建投资的份额也就更为有限了。农业基本建设投资总量不足严重制约了农田水利设施的综合生产能力，没办法满足水利基础设施对现代化农业的保障需求。

(三)农田水利设施供给金融信贷配套欠缺。

财政投入占我国农田水利设施资金供给的绝大部分，起着至关重要的作用。相比之下，水利投融资的体制没有完全建立，社会资本没能充分调动，金融信贷在这方面的相关扶持政策又显欠缺。就目前来看，中国人民银行金融市场司对

表12007～2012年全社会水利固定资产投资来源及占比亿元

资料来源：2007～2012年全国水利发展统计公报整理。

表2我国水利基本建设投资情况

资料来源：《中国农业统计资料汇编:1949-2004》，《中国农村统计年鉴(2009)》，水利部历年《中国水利公报》。

水利投融资平台建设问题是比较支持的，这对于充分调动市场资金投资水利建设是有利的。但银监会的相关司局出于控制地方融资平台风险的考虑，出台了相关文件对融资平台贷款业务进行严格规定和约束，*参见银监会：《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发[2011]34号，2011年3月31日)、《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办发[2011]191号，2011年6月17日)，载于中国银行业监督管理委员会官方网站。在一定程度上加大了地方水利融资的难度。可见要从制度上、政策上引导社会资金投入水利建设，要多方配合搭建水利融资平台，利用金融市场的作用，提高对农田水利设施供给力度，未来还要走很长的一段路。

(四)新形势下农田水利设施供给压力大。

近年来，自然气候的挑战越发严峻，生态环境建设要求越来越高，工业化、城镇化的步伐不断加快，农村经济地理、社会结构都发生了深刻变化。新形势对水利设施的供给提出了数量和质量的要求。年久失修的农田水利设施无法满足现阶段的需求，水利设施抗灾能力较弱，供给压力大。以吉林省丰满水利设施的实地调研情况为例，丰满水利设施于1937年4月正式开工兴建，1942年水库蓄水，截至目前，丰满大坝在不断的加固与维护补强中运行了70多年，虽然经过多次续建、改造、扩建，还是出现了风险信号。表3中列示了丰满水利设施未来可能出现的风险和其发生的概率。

丰满水利设施下游地区是吉林省优良的农产区，是国家商品粮基地，也是吉林省防洪的重点地区。如果丰满水利设施存在的风险因素得不到彻底有效的控制，一旦发生溃坝等情况，损失将无法估量。如何改变现状，避免风险发生，确保功能发挥，对现阶段水利设施的供给提出了巨大挑战。

表3丰满大坝水利设施风险因素一览表

三、我国农田水利设施供给选择PFI模式的可行性分析

(一)选择PFI模式的必要性——供给现状与政策引导。

如前文所述，我国农田水利设施资金供给一直以来以中央政府为主，有限的财政投入难以应对农田水利巨大的资金缺口，地方政府对于农田水利设施的资金筹措也力不从心。在这样的背景下，亟须探索多元化投资主体模式和公共产品供给的新思路，充分发挥私人资本在农田水利设施中的作用，调动民营企业和农民积极参与其中。近几年，政府部门积极出台政策加强引导，明确了民间资本允许进入的基础产业和基础设施领域，农田水利设施是其中重要的项目。

(二)选择PFI模式的可能性——项目营利与可操作。

市场经济环境下，竞争异常激烈，社会平均利润率的不断下降及投资风险的加大，资本开始寻求投资收益相对稳定的行业，在这种情况下农田水利就成了部分民间资本选择的一个重要目标。

考察农田水利设施项目的盈利水平是民间资本进入该领域的重要评估标准。以吉林省正在建设的大型水利枢纽工程调研情况为例：该项目考察投资的盈利水平，主要计算指标为：项目投资财务内部收益率，财务净现值、投资回收期、投资利润率、投资利税率、资本金利润率、企业资本金财务内部收益率等指标。计算公式：

1.财务内部收益率(FIRR)。

式中： FIRR——财务内部收益率(%)；

CI——现金流入量(万元)；

CO——现金流出量(万元)；

n——计算期(年)；

(CI-CO)t——第t年的净现金流量。

2.财务净现值(FNPV)。

式中： FNPV——财务净现值；

ic——财务基准收益率。

3.投资回收期(Pt)。

式中：Pt——投资回收期。

通过工程概算可知，该水利枢纽工程具有供电、供水效益，设计水平年可获得发电收入4015万元，供水收入为29 128万元。从财务评价指标计算得出，所得税前财务内部收益率为4.63%，大于财务基准收益率4%，总投资收益率3.85%，资本金财务内部收益率为3.50%，项目资本金净利润率3.81%。工程能够获得的利润水平一般，但可以维持正常运行，工程负债率较低，偿债能力较强，这对于以公益为主的供水工程还是可行的。从项目的国民经济评价，该水利枢纽一期工程的国民经济内部收益率为9.55%，大于社会折现率8%，经济净现值为 140 079 万元，大于零；经济效益费用比为1.15，大于1，上述各项指标均满足规范要求。可以看出，该水利工程的国民经济效益较好，财务上能维持正常运营，也是可行的。从经济敏感性分析来看，更具有一定的抗风险能力。同时，该项目建成之后，将使下游灌区面积增加241.66万亩，其中水田增加141.66万亩，改造中低产田30万亩，灌区面积达285万亩，可以使10×104亩的青贮玉米得到灌溉，增产粮食8.85亿公斤，社会效益也非常显著。因此，在政府给予相应的政策支持前提下，此类水利设施项目对于私人投资者、民间资本具有一定的吸引力，PFI模式有其发挥作用的广泛空间。

PFI模式与传统模式相比，民间主体承担了设计、融资、运营等全部过程，大大的缩短了项目开发时间，能够带来收益的提前流入。根据净现值法对早期供应量的测算，项目开发期间越短，项目现金流入越早，早期供应效果就越为显著。*胡振：《PFI的科学内涵及经济效果》，载于《建筑经济》2005年第7期。

(三)民间资本参与基础设施建设的实践。

PFI模式应用于农田水利设施建设领域虽然欠缺充分的理论论证，但对于民间资本进入到小型水利设施领域已有成功经验。浙江省早在1994年开始向民间资本放开小水电站投资后，至今浙江省内的小水电站开发绝大部分由民间资本投资建设。之所以私人投资者愿意跻身于此成为投资开发建设的主体，原因在于浙江省的小水电站的年回报率平均在8%～10%，小水电站的使用年限一般为30～50年，风险性小，收益比较稳定。浙江省的这一举措极大地调动了民间私人投资的热情，政府部门的职责更多的是来推进相关的配套改革，规范这个市场。这已经具备了PFI模式运营的特点，有必要使其规范化、程序化，应用到更广泛的基础设施建设领域当中去。

四、国外应用PFI模式的经验借鉴

面对我国农田水利设施供给中存在的问题，化解长期以来投资不足的情况，我国一方面应该依托政府部门投入增加供给量；另一方面，采纳国际上PFI模式，依靠私人部门投资创新农田水利设施供给模式。英国、日本等国家在基础设施供给中PFI模式的运用经验，对于我国拓宽思路增加农田水利设施供给具有借鉴意义。

(一)明确的目的性。

20世纪80年代的英国财政赤字压力巨大，公共部门功能削弱，财政收入浪费严重，公共服务水平每况愈下，纳税人满意度很低。为了缓解政府的财政窘境，提高公共产品的供给效率，英国于1992年开始推行PFI模式。20世纪90年代的日本，人口老龄化问题严重，青壮年劳动力不够，税收收入贡献率较低，政府公共财政能力受到制约，基础设施投资不足现象时有发生，由此诱发了公共服务供给不足。为了提高公共投资的效率，提升公共服务的质量，日本采取PFI方式来改进公共服务提供方式。

(二)有效的法律保障。

英国PFI的政策法律框架是比较系统和完整的，作为法源的欧盟政府采购法律同样适用于PFI项目，作为PFI法律制度核心的竞争性谈判制度《公共合同法》和《公共事业合同法》也发挥了重要作用。同时英国财政部还针对PFI构建了专门的政策体系，为其应用和进一步发展提供保障。日本引进PFI模式后对其大力推广，在亚洲率先以法律的形式肯定了PFI模式，并且修改了多部相关的法律法规，构建了完整的法律体系和基本方针。法律当中对于实施的方案、运营的权限、优惠的措施等都给予明确说明，并在之后的实践中进行了修正，将其适用领域做了扩展。PFI模式翔实的法律规范在很短时间内推动了日本基础设施建设的快速发展，并取得很好的经济效益和社会效益。

(三)完备的机构设置。

英国推进PFI事业主要由财政部下设的OGC(The Office of Government Commerce)组织负责对于项目的规划和管理。中央政府下设的部门DA(District Audit)负责对于项目的监督和审查。中央政府授权PRG(Project Review Group)对PFI项目提供无偿资助或无息、低息贷款。还有政府和私人机构共同设立的PUK(Partnerships UK)组织，对PFI项目主体提供相应的资金和更为广泛的咨询服务。日本推进PFI事业发展的机构设置与英国有很大不同。日本内阁府下设PFI事业推进委员会，负责规划、管理PFI项目。由管理顾问公司和事业协会等组织负责向PFI项目主体提供咨询。对于PFI项目的监督则充分发挥地方政府和地方公共团体的作用，不再单独设立监督部门。

(四)完善的项目监督。

英国监督PFI项目的机构由中央政府下设独立部门,代表中央政府对地方政府的PFI项目进行监督和审查；再由各地方政府成立监督指导性组织，负责在PFI项目实施过程进行上传下达的工作，更好地敦促PFI项目顺利完成。总体布局来看，英国监督PFI项目运作的机构设置较为完整、系统，为其提供了良好的发展平台。日本在此方面虽然与英国的机构设置有着较明显的差异，但其内部制约和来自外部的监督也是非常专业、规范的。日本充分运用网络化媒介，内阁府网站上对于PFI的信息，从法律法规、规章制度到具体建设信息，合同文件等都能够给予及时的更新，最大限度地为各方主体提供完整的咨询。同时其省、院、厅以及地方公共团体均有权对发起的PFI项目实施全方位的监督。

(五)雄厚的资金扶持。

不管是像英国那样PFI项目资金来源于两个明确的主体，还是像日本有较多个资金支持的主体，对于PFI项目的资金支持和政策扶持无外乎以下内容：政府给予无偿补助或是由政策性银行通过财政投融资给予无息、低息的贷款扶持；各地方税务部门根据PFI项目的运营情况，结合税种的特点，给予不同程度的税收优惠，鼓励民间资本参与其中；同时国家还适时地向PFI项目给予国有资产使用权限上的照顾，提供无偿使用或低价格租赁，最大限度减少成本偿付，减轻项目资金负担。

(六)规范的项目流程。

PFI项目能够成功运作，严格的内在约束是其重要保障。任何一个国家PFI模式得以有效运用都离不开科学、规范的PFI项目运作流程。英国财政部将水利项目采用PFI模式的业务流程进行标准化规范，划分为准备阶段、招标投标阶段、选择承包商阶段、运营阶段四大部分，具体14项实施步骤来指导PFI项目的运作。*英国财政部：http://www.treasury-projects-taskforce.gov.uk/。同时英国财政部还颁布了Standardisation of PFI Contracts，明确了私人融资标准化合同拟定要求，流程操作的详细注解，并不断地进行完善，添加新的指引观点。*李继忠:《英国Standardisation of PFI Contracts介绍》，http://lijizhong007.blog.sohu.com/170971294.html，2011年4月18日。

借鉴英国和日本的经验，我国现阶段水利设施供给财政投入有限，公共服务效率低下，有必要大胆采用创新性的公共产品供给方式——PFI模式。英国和日本践行PFI模式，部分基础设施、公共服务实现了私人提供。公共部门解决了政府资金短缺问题，同时保证了项目的完成时间，不会出现传统模式下项目延期和超预算的现象。私人部门在PFI操作中主动性增强，操控整个项目运作流程，可以最大限度发挥创造性，与第三方主体之间进行资源的合理分配，提高资金的使用效率。我国应借鉴其做法，注重PFI法律体系的构建，为其实施提供严格、规范的制度平台。对于PFI模式的采用要建立一套系统的监督、制约机制，保障其使用过程中的规范化和专业化。我国水利设施领域采用PFI模式，有必要协调相关部门，健全水利事业发展的政策和制度环境。在使用PFI模式时，虽然在具体操作中不一定完全照搬英国和日本的做法，但操作的规范、标准、主要步骤的运用是保障项目成功运营下去的关键。

五、我国农田水利设施PFI模式供给的对策建议

继续坚持以政府财政投入作为农田水利设施供给的主导力量，发挥民间资本投资水利设施建设有生力量的积极作用，构建我国农村水利设施供给私人提供模式，进一步提高政府公共服务的水平。

(一)科学划定PFI的运用方式。

依据多中心治理理论，要在一个多元化的背景之下探讨农田水利设施的供给。它创新了公共产品只有交由中央权威机构管理或完全私有化后才能有效运作的陈旧观念，便于政府角色上的转变，有效地挖掘了民营企业在农田水利设施中的积极作用。基于此，我国在农田水利设施供给中对PFI模式的应用可以考虑针对不同类型的项目选择特定的合作方式和服务方式。对于纯公益性的水利设施项目，不产生现金的盈利，此类项目在PFI模式下其运营的主体是项目公司，政府在之前与项目主体签订回购协议，工程完成后政府部门按照协议购买公共服务。对于有部分稳定收益的水利设施项目，属于准公共产品范畴，政府给予部分财政补贴，项目运营可以通过项目公司向受益者收取部分费用，进行成本的补偿。对于有长期稳定现金流入的项目，政府更多的是提供政策上的支持和一些优惠举措，项目公司通过收取费用的方式提供相应服务并能较好地满足其正常运转。对于一些小型农田水利设施项目采用PFI模式，考虑对相邻近区域同类型公共产品集中供给的方式，由项目公司进行集中运营，规模提供，节约成本实现规模效益。

(二)完善公共产品私人提供的法制化建设。

PFI模式在我国基础设施中的应用，首先应建立相关的法律来保证政府部门职责的发挥和私人资本投融资行为的实现。作为新兴的事物，要构建系统的法律、法规来指导PFI模式的运行。我国可以参照英国的相关法律文本，创造符合市场经济原则、与国际惯例接轨的法律环境。具体做法，加快出台PFI模式实施的细则，明确政府在基础设施项目中的事权范围，划定市场的运作机制；补充《公司法》中的相关内容，明确PFI项目公司的权利、义务，为其制定行为准则；将我国2002年颁布实施的《政府采购法》作为参照范本，以公开、公正、公平为准则，编制规范PFI项目主体与专业性机构之间签订协议、谈判、授权、定价等全部流程的法律条款；以法律和相关法规来规定政府部门与私人投资主体之间的风险分担机制，明晰责权利，降低风险；最后构建PFI模式法律体系，现阶段已出台的《招标投标法》、《抵押法》等都可以作为其中的内容。

(三)出台政策鼓励私人资本参与水利设施建设。

PFI模式是利用民间资本常采用的方式。吸引民间投资的动因是利润，因此政府作为基础设施建设的重要参与主体应该正确引导民间资金的流向。从财税领域，金融方面考虑可以以减税、免税、政策性贷款、贴息等财政金融手段引导资金流向，提高资金的使用效率。现阶段国家水利部、发改委、财政部均出台政策鼓励民间资本参与水利设施建设，但相关职能部门在政策上的配合还有待加强，银监会对地方政府融资平台的构建应给予更多的支持，对于地方贷款风险防范应给予积极的建议和指导，使得各地水利投资公司新增的相关任务申报能够进入到银行的审批环节。公共产品私人供给，政策上政府应放宽对于民间资本进入领域的限制，政府部门可以通过诱导、示范等作用带动社会资金投资水利建设，改善农业生产、生活基础条件实现公共服务的私人提供，促进政府与农民共同投入的良性机制的形成。例如，对一部分农村水利设施可以推行农户小额信用贷款和农户联保贷款的方式为农户提供贷款。

(四)建立PFI项目投资主体绩效评价体系

农田水利设施提供的服务社会公益性较强，传统开发方式下政府承担了主要责任，PFI模式下民间开发主体是否具有更高效率，是农田水利

设施私人供给成功的关键。项目开发主体的确定应通过公开、透明、公平的招标方式来选择。因此，有必要建立一套PFI项目民间主体的绩效评价指标方案，从源头把控，确保农田水利设施供给的高效。评价标准中应从项目组织的资质、技术水平、管理经验等多角度进行考核。同时对于项目主体的考核可以考虑引入行业中介和服务对象评价，提高评价的科学性和实效性，进而提升农田水利设施的供给效率。

(五)构建PFI项目承担机构的运行模式。

各地方应组建相应的水利投融资集团，配合PFI模式的推进。这样做，可以变政府直接管理为业主式负责制，提高项目的运作效率，便于绩效考核；变建管分离为建管一体，提高办事效率，节约管理成本；变单一的政府筹资为多渠道筹资，缓解财政资金的紧张，提高公共服务的质量。对于一些农户受益性明显，参与积极性较高的农田水利设施项目，也可以采用PFI项目运行模式，使其参与其中，不单单是水利设施的最后使用者，还可以成为筹资来源的参与者。图1是具有营利性的农田水利设施农户参与式PFI项目运行示意图。

略)