三方协商机制及其对劳动政策过程的影响*——以广东省为例

石晓天

(南华工商学院劳动关系系;广东广州510507)

［劳动关系研究］

三方协商机制及其对劳动政策过程的影响*
——以广东省为例

石晓天

(南华工商学院劳动关系系;广东广州510507)

劳动关系三方协商机制是劳资政三方互动的一种正式机制。广东省三方会议制度有自己的特点:在一定程度上发挥了协调劳动关系的积极作用;对政府政策过程的影响大多发生在政策方案制定与执行阶段，政策触发能力有限。建议在国家层面尽快完善三方机制的顶层设计，界定其在劳动关系框架体系中的法律地位;工会与企业代表组织要主动介入政府政策过程，提出更多的政策议题;政府和工会要加大对三方机制的宣传力度，扩大其影响力，使其真正发挥协调劳动关系的作用。

劳动关系;三方协商机制;三方会议制度;政策

劳动关系三方协商机制(以下简称三方机制)是劳资政三方互动的一种正式机制，是一项起源于法国，后被世界上绝大多数国家认可并实行的、运作成熟、十分有效的协调劳动关系各方利益的基本制度，也是一项国际劳工标准。政府、工会和雇主组织通过三方机制可以共同处理所有涉及劳动关系的问题，其核心是集体协商，目的是建立劳资政各方的对话交流机制和社会伙伴关系，共同促进劳动关系的和谐与社会发展。我国根据144号《三方协商促进国际劳工标准公约》规定，从2001年开始建立国家劳动关系三方协调机制，确定通过三方会议制度的形式运作。三方机制在《工会法》修正案中有明确规定，后在《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》中得到进一步确认，各地逐步建立起了省、市、县(区)各级三方机制。

学界对劳动关系三方机制的研究主要集中在两类，一类着重介绍三方机制的起源、发展过程、三方主体的作用、组织机构、运作情况，或者从比较的视野对一些发达国家三方机制各自不同的特点进行分析，为我国建立完善三方机制提出建议和对策。雷鹏较全面地分析了国外三方机制的产生背景，认为主要是由工业革命、民主政治和工会运动共同的作用推动了三方机制的建立。基于集体谈判在三方机制中的基础性和核心地位，他比较了部分国家集体谈判立法、三方主体地位及其作用、职能范围与机构设立、会议制度与经费来源、协商过程中争议的解决方法(雷鹏，2012a)，同时也比较了部分国家三方机制的不同特点，总结归纳了研究中的发现及其对我国的启示(雷鹏，2012b)。乔健认为我国的三方机制与西方发达国家有较大区别，在会议结构、机构职能、运行机制等方面具有较多的中国特色，如政府主导性较强;劳资双方都不是真正具有独立性的利益代表组织，对党和政府有一定的依附性;雇主组织的多元化使现有的雇主组织代表性不足，难以发挥协调内部组织的作用(乔健，2010);有一些在2006年已建制的劳动关系法律政策研究委员会、薪酬咨询委员会、集体协商指导委员会等没有实际运作;三方会议职能范围过窄;宣传力度不够(李丽林、袁青川，2011)。而欧盟劳工政策三方机制除在劳工权益的传统领域发挥政策影响力外，还新增加了有关性别平等、反对社会排斥等新的内容(赵祖平，2010)。鉴于此，我国政府应进一步完善三方机制，设立各级劳动关系委员会，加强工会和雇主组织的能力建设，加快对三方协商与集体协商制度的立法(马永堂，2012)。第二类研究主要针对我国三方机制存在的问题，进行理论解释，提出建议和对策。汪洋分析了当前我国三方机制的运作现状，认为国家劳动关系三方会议在劳动立法、推动集体协商制度建设、倡导雇主社会责任、信息分享制度等方面发挥了积极作用，但应立足我国国情对三方机制进行改革创新:加快立法、拓展职能、提高工会与企业组织的代表性、完善体系增强针对性(汪洋，2006)。还有少量涉及地方三方机制建设等个案的经验研究。

正是由于国家层面对于三方机制的法律规范不够，各地三方机制的建设及运行有着各自不同的做法和特点，对政策的影响程度也不尽相同。通过研究广东省政府公开信息及政府劳动行政部门、省总工会和企业家联合会等组织提供的相关资料，了解省级三方机制的发展过程、运行机制及特点，以及三方机制对劳动政策过程产生影响的方式，对于理解与把握中观层面劳资政三方正式的互动机制具有较强的现实意义。

一、广东省三方会议制度的运作现状

(一)基本情况

各地三方机制的建立是在国家三方会议制度建立后自上而下推动的。广东省三方机制在2002年4月正式建立，全称为劳动关系协调三方会议制度。主要工作机制由原广东省劳动与社会保障厅、广东省总工会、广东省企业家协会分别代表政府、工会和雇主(企业)三方的协商会议制度构成。经过市场经济改革，非公有制经济蓬勃发展，主要代表国有企业的企业家协会无法全面地代表雇主组织，中央2010年16号文件中明确规定“工商联参与协调劳动关系三方会议”。2011年底，广东省参照国家三方机制的做法，吸纳省工商联加入到协调劳动关系三方会议中，加强了非公有制企业的代表性，形成三方四家的工作格局。广东借全国劳动关系三方协调经验交流会在珠海召开之机，由省人社厅发文要求各地顾全大局，争取在会议召开前将三方机制建立起来，这次会议在一定程度上起了催化作用，推动了各地三方机制的建立。

深圳早在1995年就率先探索建立劳动关系三方协商机制，并首在龙冈区布吉镇坂田村试点建立区域性集体协商和集体合同制度。2002年8月成立劳动关系协调委员会，虽说该委员会的职能与广东省三方会议的主要职能一致，但却是全国第一个成立的劳动关系三方常设协商机构，具有开创性。该机构在2005年机构改革中一度撤消，因2009年受全球金融危机的影响，深圳市劳资纠纷呈高发态势，因而在2010年又重新恢复机构建制，以应对劳动关系紧张的变化态势。

广州市2002年建立三方协商机制。2012年出台《广州市劳动关系三方协商规定》，是全国第一家通过地方立法对三方协商会议的组织、职责内容、集体劳动争议调处的城市。

2011年，广东海事局、广东省海员工会、广东省船东协会建立全国首个省级海上三方会议。截止到目前，全省21个地级以上市都建立了协调劳动关系三方机制，其中19个地市的工商联已经加入到市级三方机制中。三方机制逐步向县(区)、乡镇、街道、村和社区延伸。

(二)运行机制

广东省级三方协商会议的主要职能一是为政府制定劳动政策提供决策咨询;二是对当前劳动关系进行分析研究，提出原则性、建设性的建议和意见;三是协商重大劳动关系问题;四是宣传劳动法律法规，并监督执行①参见粤劳社［2002］9号《关于建立省级劳动关系三方协调会议制度及组成人员的通知》。本文有关广东省三方机制建设的部分资料(注明文献出处的除外)来源于广东省人力资源与社会保障厅劳动关系处、广东省总工会与广东省企业联合会及其网站。。广东省三方协调会议制度的职能最初比国家三方机制的职能表述上更为简单，并以通知这种较低层次的规范性文件予以发布。2012年重新对广东省协调劳动关系三方会议制度进行了审议修改，对三方会议制度的组织结构、人员构成、职能范围和协商内容进行了较为详细的规定。

广东省级三方机制建立伊始及此后较长一段时间内，呈现为三足鼎立的结构形态，但其权力结构却为金字塔型:政府位于金字塔顶端，工会及雇主代表组织处于金字塔底部两端，各方具有相对独立性但又服从于政府的权威。三方会议由政劳资三方派出相等的人数构成，由当时的劳动与社会保障厅副厅长担任会议主席，广东省总工会副主席和广东省企业联合会秘书处副秘书长分别任副主席。自2012年省工商联加入三方机制以来，与省企联共同担任企业代表组织，三方会议取消正副主席职位，改为执行主席，由政劳资三方四家负责人担任，政府方执行主席担任会议主持。由于中国企业家组织的多样化，他们各自代表的企业组织差异较大，彼此之间的关系并不紧密，各自独立运行，因而形成三方四家的结构。

劳动关系协调三方会议办公室设在省劳动与社会保障厅劳动关系处，其人员也由三方各派人员组成，主任由政府人社厅劳动关系处负责人担任，副主任由省总工会和省企业联合会相关部门负责人担任。三方会议办公室主要负责三方会议的准备与组织、各方成员联络、记录与起草三方会议纪要或有关问题的草案，组织三方会议成员调研等日常事务性工作。

三方会议制度以三方轮流承办会议的形式运作。会议一般每年至少召开一次，遇到重大事件会多次召开会议。三方会议的议事规则为:由政劳资根据全省劳动关系状况和已方发现的问题，提出会议议题建议，由三方会议办公室征询各方意见后，确定三方会议的议题;召开三方会议，审议有关问题草案，提出意见与建议，三方经讨论达成共识后形成会议决定或会议纪要，经三方确认后发放到同级工会、企业代表组织，对协调劳动关系具有普遍意义的重要决定则由劳动行政部门呈送省委、省政府，同时作为劳动行政部门起草相关政策或规范性文件的依据。如果会议议题是社会普遍关注的劳动关系重大问题，也会在报刊上披露，或者报道会议的相关情况。

(三)对政策的影响

从政策过程来看，劳动关系问题能否进入政策过程，首先要看政策的制定者是否意识到该问题足够严重，是否应该提上政策议程，这取决于政策制定者对劳动关系问题的感知。可以说，三方机制是一个让劳动关系另外两方向政府提出政策问题的一个正式途径和渠道，也是一个将劳动关系问题转变为政策问题的有效触发机制。三方会议的议题，若由政府提出，应该是已进入政府视野的政策问题，或者是已进入政府政策议程的方案草案。通过三方会议审议，可以让各方进行充分交流、提出意见和建议，从而让针对该问题的方案兼顾到各方利益，更容易被各方主体接受从而达成共识，实现政策的合法化。最后由政府劳动行政部门正式对外发布，或者提交更高层次(如省委、省政府)进行发布。对于工会组织和企业代表组织而言，提出的相关议题如被各方接受则可以有机会让已方关注的劳动关系问题进入三方会议的协商过程。但并不意味着这些问题一定会进入政策议程，这同样取决于政府对这些问题的看法。

将国家三方会议与广东省三方会议进行比较，我们发现，国家三方会议一般能将其协商的问题及决定以政府规范性文件的方式对外发布，即转化为劳动政策。虽说这种规范性文件一般以“通知”或“指导意见”的形式下发，政策层次并不高，但对于劳动关系各方尤其是劳方而言，还是具有相当的指导性和强制性的。而广东省三方会议对地方政府劳动政策的影响力却弱了许多，只有少量的三方会议议题可以转化为政府的劳动政策。

除贯彻执行国家三方会议决定外，广东省三方会议制度的运行也有自己一些特点。一是根据劳动关系现状，分阶段确定工作重点。2002年～2006年，三方会议的主题是推动企业签订劳动合同，工作重点先是大中型企业后是小企业。二是先易后难，积极行动，以点带面推动工资集体协商。2007年，选取佛山、江门100多家出口加工型企业开展了以劳动定额为核心内容的工资集体协商试点;2009年在大中型企业启动工资集体协商行动计划，后陆续推出各类集体协商行动计划，并出台了工资集体协商指引与协议范本。三是拓展三方会议制度的内容与范围。首创评选广东省和谐劳动关系先进单位，推动国家三方会议评选全国和谐劳动先进单位和个人;建立全国首个省级海上三方会议制度。

根据广东省三方会议的部分会议纪要及对外发布的规范性文件，可将广东省三方会议对劳动政策的影响方式分为四种类型，分别发生在政策过程的不同阶段。第一种类型是提出议题建议，发生在政策过程的起点即问题确定阶段。依据三方会议原则，任何一方都可以提出议题建议，三方协商同意后形成会议正式议题。议题通过会议讨论，达成共识后由三方会议办公室或会议委托方起草相关方案，会议审议后由劳动行政部门以“通知、指导意见”等规范性文件的形式向社会发布。重大问题则提请省政府以规范性文件或地方法规的形式向社会发布。

此外，政府、工会和企业代表组织也分别通过向省人大、省政协提出议案的形式直接推动某项劳动政策的形成。如广州市总工会就积极推动市人大以立法形式通过《广州市劳动关系三方协商规定》，广东省企业联合会也通过类似方式参与了《广东省企业和雇主权益保护条例》的立法过程。

第二种类型是参谋咨询，发生在政策拟定、评估与方案选择阶段。政府在发布本省最低工资标准或准备出台其他劳动政策前，征求各方意见，通过三方会议表达各利益主体的观点与诉求，进行交流讨论，在各方充分表达的基础上尽可能达成共识，对相关标准或政策提出意见和建议。这也是三方会议的主要职能之一，它有助于三方会议协调各方利益，发挥政策参谋咨询作用，促进决策科学化和民主化。从政策过程而言，三方会议的参谋咨询发生在政策方案选择的阶段，它可以影响政策的具体内容，但无法影响到政策问题本身，一般也较难改变政策要达成的目标。

第三种类型是政策动员，发生在政策过程的执行阶段。政策动员是一项政策是否得到社会各利益群体的关注并有效执行的前提，是政策执行的必要手段。政府与工会组织的科层制结构本身具有非常强的政策宣传与动员机制，通常采用下发或转发文件的方式要求下级组织执行就能达到良好的效果。企业代表组织则不然。官方的企业代表组织有两家:企业联合会/企业家协会和工商联，它们作为雇主的代表组织，各自独立运作，组织结构松散，组织与其成员之间联系也不紧密，而且均以独立的身份进入三方会议制度。应该说，目前还未形成统一的企业方利益代表，因而政策动员的效果差强人意。

第四种类型是监督执行，发生在政策执行、评估与反馈阶段。在保证劳动关系各方主体具有足够代表性的理想情况下，通过三方会议做出的决定或者由其推动制定的政策法规，在其执行过程中会大大减少各种阻力，政策的效果也会较为理想。否则，即使政府出台了相关政策，但由于该项政策是政府单方面做出或者是另外两方主体游说的结果，政策的执行就会遇到较大阻力，执行的效果也会大打折扣。广州市总工会某前负责人就曾坦诚地承认，《广州市劳动关系三方协商规定》执行效果不理想。虽然原因是多方面的，但应该说与该项政策是由工会方强力推进但与资方沟通协商不够不无关系。

三方会议制度在政策执行、评估与反馈阶段的主要做法有下发文件、选择试点、咨询指导、经验交流、检查评比、全面推广、调查研究等。具体来说，对于一些难以全面铺开的工作则会选择一些条件较好的单位进行试点，如在2007年推行工资集体协商时就选取佛山、江门100多家出口加工型企业进行试点，继而在2008年开展了一项针对大中型企业的“工资集体协商三年行动”计划。在2010年召开全省工资集体协商的经验交流会时，其中就有一些是试点单位的典型代表。组织评选全省和谐劳动关系先进集体、模范企业，将构建和谐劳动关系融入优秀企业文化建设中，倡导企业严格执行劳动法律法规，承担雇主社会责任，引导企业争当良好雇主。

将三方机制运行过程与劳动政策过程之间的相互关系用图1表示，虚线左边为政策过程，虚线右边为三方机制运行过程。由图可见，三方机制对劳动政策过程的影响主要发生在政策议程、执行和评估阶段，影响更多地表现为参谋咨询作用。虽说三方机制为劳资政三方建立了一个正式对话的机制，三方在一定程度上形成社会伙伴关系，但三方机制对劳动政策的影响力有限，对其他社会政策更是基本不涉及，政府仍然发挥较强的主导作用。

图1 三方会议制度运行过程与劳动政策过程的关系

(四)主要问题

1.法律地位不明确

三方会议制度在我国劳动关系体系中处于怎样的位置?它的法律地位如何界定?三方会议制度是一个咨询参谋机构还是一个决策机构或者是两者兼而有之?它和政府劳动行政部门是怎样的关系?这些在我国都没有明确的法律规定。虽然国际劳工组织在相关的国际公约中建议各国根据自己的国情建立三方机制，但三方机制在法律地位上的不明确很难让其发挥实质性作用。

其次，哪些问题应该让三方会议讨论决定，哪些问题由政府劳动行政部门自行处理，两者的权限如何划分?在三方会议制度中也没有明确的规定，因而政府劳动行政部门对三方会议的议题确实有着较大的主导权，其他两方提出政府政策规划外的议题并不多见，或者说真正起到政策触发作用的议题不是很多，对政策的影响有限。

2.协商范围与内容有限

在市场经济国家，三方协商对话的范围很广泛，从经济政策到社会政策，几乎无所不包。但广东省乃至国家三方会议的协商范围仅限于劳动关系领域，社会保险等其他社会政策鲜有涉及，局限性较大。这对于工会和雇主组织在更大范围内参与社会事务，更多地发出自己的声音，提升自己的地位和社会影响力是不利的。

从协商内容看，主要涉及督促企业签订劳动合同、推行集体合同与集体协商制度、劳动关系和谐企业评选等，以及对某些政府拟定的劳动政策提出建议，协商内容较有限。相反，在政府劳动行政部门的工作报告中可以看到许多应该属于三方会议职能范围的事项却并未提上三方会议议程，而由政府自行决定。

3.信息公开不充分

广东省政府劳动行政部门网站上只能搜索到一条与三方会议相关的信息，广东省总工会网站上也没有开辟“三方会议”的专门栏目，少量有关信息夹杂在工作简讯中，既不全面也没有进行分类。企业家组织较为重视三方机制。中国企业家联合会/企业家协会网站上在“雇主工作”一级栏目中开辟了专门的三方机制二级栏目，有关国家三方会议的会议纪要和三方会议发布的文件几乎都能找到。广东企联网站在一级栏目“雇主组织”下设有“协调劳动关系三方机制”二级栏目，可以找到部分省级三方会议的有关信息，但没有对信息进行分类，既有国家三方会议的相关内容，也有各地三方机制的报道。这些做法影响了企业等组织和社会公众对三方机制的认知与认同，其社会影响力和对政策的推动力弱，政策的社会动员效果与执行力差。

二、结论与建议

根据对广东省三方会议制度的分析，可以对中观层次的三方机制及其与政府劳动政策过程的关系做出如下结论与建议。

1.三方会议制度在规范劳动合同、推动工资集体协商制度建立、倡导雇主社会责任等方面发挥了较好的作用，在一定程度上通过该机制影响了政府的劳动政策。但由于政府主导性过强、企业和工会代表组织的独立性和代表性弱影响了其作用的发挥。

建议完善我国三方机制的顶层设计，从法律上界定其在劳动关系框架体系中的地位，具体规定国家和地方各级三方机制的结构形式、人员构成及产生程序、职能范围与内容、议事与协商规则、与政府的关系、运作经费等，明确各项涉及劳动领域乃至社会领域的政策话题必须经过三方会议讨论审议，方可进入立法程序，保证相关议案能在劳动关系各方充分协商后，在最大程度上达成共识，减少政策的执行阻力，提高政策的执行效果。

2.三方机制对政府政策过程的影响大多发生在政策方案制定与执行阶段，更多地体现了三方机制的参谋咨询、政策动员和政策执行的作用，政策触发能力有限。

政府在劳动关系其他两方主体还不够成熟时，可以引导劳动关系及劳动政策的发展方向，发挥主导作用;当工会和企业代表组织具有足够的协商谈判能力时，政府在三方机制中应该回归协调者和中间者的角色，创造有利于劳资双方协商的政治经济和社会环境，维护好协商谈判秩序。工会组织也要在市场经济环境中不断调整自己的角色定位，通过自身民主化进程提高其代表性，积极参与劳动政策及其他社会政策的过程，代表劳动者主动提出更多的政策和立法建议，提高其影响政策的能力。企业代表组织之间要打破垄断与樊篱，交流合作，强化在三方机制中的主体地位，更好地履行雇主社会责任。

3.企业联合会较为重视对三方机制的宣传和信息公开，政府与工会的宣传职能履行不到位。政府劳动行政部门作为三方会议办公室，有义务利用网站和平面媒体向社会公开发布有关三方会议的召开时间、议题、决议等信息，让社会公众更多地了解这项制度，关心这项制度。工会更应该很好地利用三方会议这一与政府和企业代表组织正式交流沟通及协商的平台，反映劳动者的利益诉求，提高劳动者的政治、经济和社会地位，改善劳动关系。通过组织网络向基层工会征集协商议题，大力加强对三方机制的宣传，推动这项制度不断完善，发挥积极作用。

［1］雷鹏.国外协调劳动关系三方机制的发展及启示(上)［J］．社会保障，2012，(4):20－24.

［2］雷鹏.国外协调劳动关系三方机制的发展及启示(下)［J］．社会保障，2012，(5):18－21.

［3］乔健.中国特色的三方协调机制:走向三方协商与社会对话的第一步［J］.广东社会科学，2010，(2):31－38.

［4］李丽林，袁青川.国际比较视野下的中国劳动关系三方协商机制:现状与问题［J］.中国人民大学学报，2011，(5):18－26.

［5］赵祖平.欧盟劳工政策三方机制的发展及其启示［J］.国家行政学院学报，2010，(1):106－111.

［6］马永堂.国外三方协商机制及其对我国的启示与借鉴［J］．中国行政管理，2012，(4):87－90.

［7］汪洋.我国协调劳动关系三方机制现状、问题及改革思路［J］.经济研究参考，2006，(44):36－43.

［8］吴清军.集体协商与“国家主导”下的劳动关系治理——指标管理的策略与实践［J］.社会学研究，2012，(3):66－89.

On Tripartite Consultation Mechanism and its Influence on Labor Policy Making

Shi Xiaotian
(Nanhua College of Industry and Commerce，Guangzhou 510507，Guangdong Province，China)

The tripartite consultation mechanism in labor relations is a formal inter－action mechanism between the labor，the management and the government.The tripartite meeting system of Guangdong Province has its own characteristics.It plays an active role of coordinating labor relations to a certain extent through influencing on labor policy in the phase of policy－making and execution.The author puts forward that to improve the top－level design of tripartite mechanism through defining its legal status in labor relations frame.Trade unions and employer organizations should take part into policymaking initiatively，offer more policy issues，so as to exercise more influence and coordinate labor relations.

tripartite consultation mechanism;tripartite meeting system;policy making;influence of policy

F241.3

A

1673－2375(2014)02－0023－06

［责任编辑:刘晴］

2013－06－30

石晓天(1962—)，女，湖南岳阳人，硕士，教授，南华工商学院劳动关系系主任，主要从事劳动关系及公共政策研究。

本文为南华工商学院与广东省社会科学院合作项目“劳动关系主体间的互动对工资集体协商制度的影响研究”(项目编号11KH01)阶段性成果。