沿海省份正参与蓝水巡逻

美国詹姆斯顿基金会《中国简报》9月10日文章，原题：权力转向地方省份：中国海洋权益保护权力下放 中国2013年通过立法，将5个海上执法机构中的4个并入新成立的中国海警局——归国家海洋局管辖。观察人士很快将其放在北京试图推进中国在亚洲维护海上主张的背景下来看。这个权力集中过程还在进行中，但它遮蔽了另一个值得注意的动向。就在不久前，海洋权益维护几乎还完全是中国中央级机构的职责。大约从2010年起，11个沿海省市的海洋权益维护力量——以前只满足于驾着小船小艇在沿海活动，开始有越来越多的大排水量巡逻艇，驶向争议水域对抗非法外国活动。这一新动向值得注意，它正对中国和亚洲其他海洋国家产生影响。2010年以前，所有新增大排水量船只的建造都归中央部门。北京在蓝水海域执行外交政策，沿海省份则执行海监的次要核心任务——海洋环保。直到2003年，广西、海南和上海都尚未设立相关海监部门。中国另一个重要的海洋权益维护机构中国渔政也有类似分工。2009年起，中国国家海洋局开始采取措施改变现状，鼓励省级海监部门扮演更积极角色。这一决定的动因或许是中央希望沿海省份——海洋的主要受益者——承担部分金融担子。2009年，来自广东、辽宁和广西的海监力量开始实施海洋权益维护行动。省级渔政部门也开始例行巡逻。但当时多数省级海监和渔政部门的装备差，无一例外使用小型船只，续航时间短，在公海很脆弱。2010年日本在钓鱼岛附近扣押中国渔船船长后，北京宣布协助省级海监部门采购36艘新巡逻艇的计划，朝着解决地方船只设备局限性问题迈出重大一步。过去几年来，北京一直在鼓励并授权沿海省份参与以前只有中央执行的蓝水巡逻，得到积极响应。对于中国将海洋执法力量作为治国手段，这一发展具有值得关注的意义。首先，这一趋势不利于北京集中控制海洋执法力量。国家海洋局等向地方提供“指导”，这是种微妙关系。几乎肯定涉及中央与地方省份间的谈判，前者关注的是维护领土主张的大战略价值，后者关心的则是去到遥远争议岛屿巡逻、本身却并无直接利益所产生的问题。省级海洋权益维护机构的分散，也会造成浪费。且中央与地方间的协调可能受阻于不同标准和装备。其次，巡逻有争议海域或监视外国侦察船，不仅仅是执法行为，事实上还是在落实北京的外交政策。因此，上述权力下放也意味着外交政策特权从中央下放到地方。对于行使这一重要职能，沿海省份准备到何种程度？最好的海员都想在中央单位工作，地方可能无法吸引并留住优秀人才。人员不够训练有素，或将导致缺乏克制，增加省级船只将北京拖入意外的外交甚至军事对峙的风险。但同时，缺少经验和准备也易令中国船员受到惊吓并胆怯，从而削弱北京维护领土主权的努力。最后，新增加的省级巡逻艇，或许是北京打造世界最大海洋执法舰队的大规模努力的前沿。目前看似更依赖地方的这种不平衡也许只是暂时的。在这个安静时期内，中国工程师和造船厂正为中央设计建造新一代大船。▲（乔恒译）