地方政府“环保战”剑指央企

谭保罗

从2013年中石油高管被查开始，中央在央企掀起了前所未有的反腐风暴。几乎就在同时，地方政府也对央企刮起了“环保旋风”，污染罚单、水土补偿标准提高和厂区搬迁要求成为了地方的“利剑”。

在1990年代的财税金融和国企改革之后，垄断央企成为了地方政府加大当地投资和发展经济的重要帮手，其對后者也一直具有强大的“议价能力”，而遭遇了来自于地方政府的大幅度“反弹”，这还是头一遭。一向对央企百献殷勤的地方为什么敢于对央企“说不”？

一方面，随着经济下行以及国企反腐的推进，央企的投资增幅开始放缓，对地方经济数据的贡献也在缩小；另一方面，在经济下行期，地方政府开始更关注自身基本的“生存需求”—税收，而央企特殊的中央集权经营模式固然可以提供GDP，但真金白银的贡献往往不多。因此，双方曾经的利益同盟开始出现裂痕。

再从公平正义的视角来看，央企已经获得“国家特许经营”的优势和低廉的金融资源，因此不应在环保标准上再享受特殊待遇，而是要在承担环保成本方面起到表率作用。但也不能忽略，中国更多的环境破坏并非来自于央企的傲慢和自私，而是来自于别处。

利益集团是个抽象的概念，而央企巨头则是现实的存在。

2013年9月，曾当过中石油董事长的蒋洁敏因涉嫌严重违纪，在国资委主任的位置上被中央调查，成为继原国家电力公司党组书记、总经理高严和原中核工业党组书记、总经理康日新之后，改革开放以来第三位被查的“中央委员”级别国企高管。

不久之后的10月，陕西榆林市当地法院冻结了中石油旗下产油大户长庆油田分公司的22个银行账户，直接导致7万余职工短期内无法发工资。事件起因是，长庆油田未缴纳两年零9个月、共8.5亿元的水土流失补偿费和滞纳金，被榆林水土保持监督部门告上法庭，随后输掉了官司，因此被法院强制执行。

差不多同时，邻近的甘肃省庆阳市也加入了对长庆油田的“讨债”，当地认为之前的补偿标准过低，需要重新制定标准。当地人士对《南风窗》记者透露，长庆油田在庆阳共有7个采油厂 ，都是处级单位。油田为增大产量，采取了“注水采油法”，对地下水的消耗量极大，当地群众称之为“以水换油”。此外，庆阳境内8条较大河流也都因为采油而受到污染，其中部分河流水质监测仅为5类。

环境的代价和油田的繁荣形成了反差。长庆油田被称为“西部大庆”，目前原油产量占全国的1/10，天然气产量占全国的1/4，还是中国陆上最大产气区和天然气管网枢纽中心。长庆油田的工作区分布在陕、甘、宁、内蒙古等多个省（区），这也意味着遭受环境“伤害”的地区很广。

庆阳市一位官员对《南风窗》记者透露，长庆油田去年之所以和陕西榆林打官司，主要是陕西制定的补偿标准较高。油田担心如果在陕西交了高标准，油田工作区的各地都会跟风提高补偿，这样每年会多出数十亿的成本。

有分析称，长庆油田和西部地方政府的“纠纷”由来已久，而本轮纷争则是地方政府利用央企反腐，特别是石油窝案被查的特殊时点，希望发出自己的“声音”。某种程度上说，冻结油田账户这样的事情属于特殊时点的“偶然事件”。

但“偶然”背后是“必然”。在我国，地方对企业征收水土补偿费用的标准主要参照1991年的《水土保持法》，该法给予了省级人大充分的立法自主权。其中，水土流失补偿费的具体补偿标准，由省来确定。随后，这个标准成为了各省招商引资的重要筹码，部分地区往往乐于采取较低标准来吸引企业进驻。

不过，资源企业对地方环境的破坏是始料未及的，地方政府面临很大的环境修复压力，乃至于“民怨”沸腾。于是，地方开始积极修改法规，希望将补偿标准上调。以上庆阳市官员便向《南风窗》记者透露，甘肃省的补偿新标准有望于今年年底前出台。届时，将以新标准向油田征收补偿。

据其透露，另一家央企华能集团下属的新庄煤矿仍拖欠庆阳超过100万元的水土保持费。按照以前的标准，央企采煤企业仅需在煤矿建设期交纳补偿费用，在开采期则不需交纳。这种模式“显失公平”，因此越来越不被当地政府接受。按照原先的标准，央企煤矿对庆阳的生态补偿费仅为建设期的数百万元，而按照邻省陕西的新标准以出煤量征收，还可在开采期每年获得数千万的补偿。

“反弹”并非环境承载能力本身就差的西部地区独有。在2013年的“11·22”中石化黄岛爆炸重大事故之后，在东部经济大省江苏，南京的石化央企也不断收到当地的“逐客令”，中石化下属的金陵石化所受压力最大。但截至目前，“搬离南京”仍未有定论。

在本轮纷争之中，一个值得注意的现象是，以前，针对央企的环境处罚和补偿要求一般都是由国家环保部开出，尽管背后可能是地方政府的“意志”。而地方环保部门直接向央企“挑战”则是新鲜事。2013年，中石化安庆分公司在应急处置一次停电事故时出现短时间黑烟排放，因此被安庆环保局开出一张9万元的罚单。尽管钱不多，但这被认为是开启了地方环境部门直接“挑战”央企的先河。

某种意义上可以说，地方政府对央企的态度“转变”和央企反腐大潮的展开在时间上具有一定的重合性，这可以看作是地方政府做了正确的事。但从现实利益的角度看，从招商“橄榄枝”到环保部门的“罚单”，这个态度的转变背后是央企和地方作为利益同盟，正在因为经济形势的转变而开始出现裂痕。

何种市场主体可以和地方结成利益同盟？其决定因素在于这个主体能给地方政府带来多少资金。在1990年代的分税制和金融改革之后，国家的财政和金融资源实现了向中央的过度集中，在中央对地方正常的财政转移支付之外，还形成了另一套“民间转移支付”系统。这个系统的主角之一是房地产商，另一个则是央企。

地产商的运作模式，可以看作是从国家控制的银行中通过开发贷和个人购房贷获取资金，投入地方的城市开发。而这一点，央企同样可以做到，而且其获得的资金成本可能更低。央企直接在地方投资巨型项目，瞬间便为地方的经济数据增加了分量。尤其在那些缺乏明显中心城市的区域，比如西北地区，地产商资金进去很少，因而央企成为这套“民间转移支付”系统的主角。

事实上，在中西部很多欠发达省区，当地每年公布的当地企业10强或50强，大部分都是驻地央企。公开数据显示，2002年末，央企的資产总额为7.13万亿，而2013年末，这个数字超过了35万亿元，约为11年前的5倍。这一时期，央企投资其实成为地方经济建设中不可或缺的力量。

“没有央企进驻，有些地方的经济数据根本没法看。”中西部一位长期参与经济规划制定和数据统计的厅局级官员对《南风窗》记者分析，比如央企建一个厂 ，建厂会创造GDP，而建厂之后，每年的产出又可以计算GDP。对着眼于“数据政绩”的地方官来说，引入一家央企便一劳永逸，是任内最大政绩。

但不能被忽略的问题是，央企对地方经济的拉动有着天然的缺陷。首先，地方官的短暂任期和央企的“利益集团化”，使得双方的“交易”往往存在不对等。简而言之，地方官只管任内的招商引资和GDP政绩，做的都是“一锤子买卖”。但央企却日益形成稳固的利益集团，后者会更多考虑“长期利益”，因此时常会签“不平等条约”。

在中西部部分省市，当地政府对一些入驻央企竟只会一次性征收环境补偿费用。再以石油化工企业为例，其在油区一直有增产动力，因此会采取诸如“注水采油法”等节省自身成本，但把环保成本转移给地方的办法。但地方政府当初的协议却并未把环保成本的上升考虑在内，而是把问题留给“下一任”。在这种情况之下，地方和央企的环保“纠纷”必然爆发。

除了“不平等”带来的“同盟”不稳定之外，央企对地方经济的拉动也逐渐呈现出疲态。一直以来，央企对地方经济的拉动很大程度是通过其资产的扩张来实现的，但扩张并非没有边界。《南风窗》记者查阅国资委网站数据发现，2009年，中央企业资产总额比上年增长19.5%，2010年的数字是16%，而在2013年，扩张增幅下滑更明显，仅为11.7%。

再以营业收入为例，2009年、2010年、2011年、2012年和2013年，中央企业营业总收入增幅分别为6.4%、32.9%、20.8%、9.4%和8.4%。可以看出，在2010至2013年，央企营业收入增幅都高于GDP，它们无疑是中国拉动经济，应对金融海啸的主力军。但增速放缓在所难免，2014年上半年，中央企业营收同比仅增长5.1%，远低于上半年7.4%的GDP增幅。

尽管央企营收和地方GDP增长并不存在直接关系，但分析认为，央企投资和增长放缓导致其在拉动地方经济增长方面的贡献比例逐渐降低。在这种情况下，央企在地方的增长拉动“系统”之中的“系统重要性”开始降低，矛盾便会显露。不过，这个维持数十年的利益同盟之所以出现明显“裂痕”，更重要的原因在于当经济下行，地方政府的关注点开始悄然转变。

显而易见，真金白银总比GDP重要，特别在经济下行的时点，税收比什么都让人揪心。以上厅局级官员告诉《南风窗》记者，目前，央企进驻地方之后的税收主要面临一个“身份问题”。如果央企在地方设立的是子公司，那么大部分税收都要交给地方，但现实中，很多央企为加强北京总部的控制，采取了“中央集权模式”，即只在地方设立分公司，这也意味着交给地方的税收很少。

2010年，陕西省政府的高层官员就公开抱怨，省属国企延长石油采掘1吨油交给地方的税收为680元，而央企中石油采走1吨油只交给地方60元，两者相差10倍。该官员还说，央企在当地进行天然气开发，开发1立方米气留给地方只有1分钱，而地方气源地要用气，必须去中央要指标。

除了税收和GDP的不匹配，环境污染更可能危及一些地方的最重要的现金流来源— 楼市。在沿海部分城市，由于主城区地段开发殆尽，政府开始向海滨或者江滨要地，但石油石化企业多建在水边，因此它们严重影响了地价。在地方土地出让金下滑，并且没有“好地”可卖的情况下，对央企施以环保压力，即便不能让央企搬走，也可以改变地方政府在税收、投资等方面对央企“议价能力”较差的局面。

事实上，地方政府对央企的“议价能力”较差，很大程度在于部分央企正逐渐成为利益集团，其背后“树大根深”。根据公开报道，地方对央企的环保问责，主要发生在十八大召开之后，特别是2013年下半年和2014年，其中诸如“冻结账户”等手段也主要是出现在央企反腐大潮推进之后。因此有分析认为，此前双方相安无事，并不排除部分地方官员“畏惧”央企背后的强大力量。

央企固然强大而傲慢，但换个角度看，一个显而易见的事实是，中国的污染源主要都是来自于中小企业，而解决这个问题的难度远比向央企要环保成本难。一直以来，地方政府对中小企业的环保问责不足很大程度在于腐败。

《南风窗》记者统计发现，仅公开报道显示，2014年以来，地方落马的环保局官员已超过20人，地区范围涵盖了中西部和东部沿海，其中不少都是主掌当地环保权杖的厅局级。以敢于对央企“叫板”的江苏省为例，近年来，该省环保领域职务犯罪发案数量逐年上升。统计显示，2009年该省立案查办环保领域职务犯罪仅6人，2010年升至20人，2011年为30人，2012年为40人。从查办的案件看，具体表现在监管人员收受贿赂，对企业排污放任不管，有的甚至伪造检查报告。

“央企要管，但中小企业和民企更‘唯利是图’，监管更不能松懈。”以上厅局级官员对《南风窗》记者如是说。