司法改革的真问题

王江雨

自改革开放以来，中国司法话语的核心主题词始终就是一个“司法改革”。在这个大词的笼罩下，年轻的中国司法制度边建设边改革，语言上大张旗鼓，行动上却一直修修补补，30多年跌跌撞撞一路走来，虽有建树，亦遭受不少诟病。

2014年7月，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014～2018）》（《四五改革纲要》），在关心中国司法改革的人们心中大概会引发五味杂陈的感觉。过去15年，包括此类五年纲要在内的司改文件一个接一个地发布，但最后的实际效果都差强人意。

但另一方面，不少前所未有的积极迹象却给人们以相当大的希望，产生了“这次可能会不一样”的感觉。这在很大程度上是因為这一届领导人一开始就展示了奋发有为的姿态，展现出有用大手术清除国家各项积弊的政治决心。尤其是在反腐领域的显著成绩，随着一个又一个高级干部甚至是前常委级的“大老虎”的倒下，许多人很合理地相信现在大势已变，最高领导层愿意也可能在各项改革（包括司法改革）方面做出实效。

新时代的司法改革也确实在“顶层设计”方面展现了新气象。2012年中共十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革”，此后的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将此提法明确为“深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”。关于司法改革的框架意见的中央文件已经出台，地方试点已经开始。最高领导人习近平曾以平实语言点出司法机关应当“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受公平正义”。

最近的消息传来，中共十八届四中全会要“研究全面推进依法治国重大问题”，这是第一次在党的中央全会上专题研究依法治国基本方略，在党的历史上是绝无仅有的事情。这一切似乎表明，司法改革已经以前所未有的程度进入执政党的主要政策议程，成为建设“法治国家”这个执政目标的不可或缺的一部分。

回顾过去，司法改革的主要着力点始终聚集于两个方面：一是人和组织的方面，即法官和法院制度的改革；二是业务功能方面，即审判制度的改革。前者包括法院机构设置、干部（包括法官）人事管理、法官队伍建设等，而后者着眼于审判组织、审判形式、审判程序、证据制度等。

平心而论，在过去15年内，自上而下的改革提出的要求不可谓不多，也不可谓不细。数字也能说明一些问题：2004年公布的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的若干意见》提出了10个方面35项改革任务，2009年的同类《意见》提出60项改革任务。为执行中央《意见》，2005年最高法院发布的《第二个五年改革纲要》（《二五改革纲要》）提出8个方面50项具体改革计划，2009年第3个同类纲要（《三五改革纲要》）提出5个方面30个改革任务。

要说上述林林总总的“任务”全然没有落实也不客观。事实上，这些改革措施在一些具体制度上的建树是大家都看在眼里的，不断修补，也有一定成效。但是，今日让各方面都很不满意的司法改革，到底问题何在？在探讨这个问题之前，我们必须首先指出，任何人要衡量中国司法改革的成败，必须要面对一个概念、逻辑和语境上的根本问题，即我们以什么参考标准来评判中国的司法建设？

如果以西方式尤其是美国式的独立司法制度作为标准来衡量，那么在现行的政治语境下，中国司法改革将无路可走，这种路子无论如何改革都涉及政治体制的根本问题。如果必须是这样，那么一切讨论都无从谈起，一切学术研究和讨论都不必进行，只要拿着美国司法制度尤其是司法审查的基本原则（这样的书汗牛充栋）去要求中国司改照着做就是了。这样的路子，显然是走不通的。

如果我们换一个角度，以一种务实的眼光来看待中国的司法改革，坚持以现实政治条件为司法改革的前提，并相信好的司法与政治体制之间可以有良性的渐进互动，那么我们就可以提出一套中国的标准来衡量中国的司法改革成果。这个标准大致可以包括如下因素：（1）司法审判的独立；（2）司法活动的专业性；（3）审判程序的公正不偏；（4）司法公开和接受监督；（5）法官的自主职业身份和高素质。

用上述中国标准来衡量，我们也可以看出过去司法改革的不成功之处。在独立审判方面，无论是法院作为一个机构，法官作为一个职业人员，还是审判作为一套解决纠纷的机制，都存在着极大的行政化的问题。法院在事实上被视为地方政府的一个分支机构，经常要直接接受政府的行政命令和执行政府的任务，法官是事实和法律上的公务员，对政府的命令和任务随时待命。不同审级的法院之间也是一种行政上下级的关系，上级法院不仅对下级法院做出的判决有审查权，还决定下级法院的人事和资源分配。就审判而言，地方政府、政法委和党委对案件的干预可谓众所周知，几乎不用多费唇舌在此描述。

司法活动的专业性不受尊重也是中国司法体制面临的最大问题之一。如笔者在一些基层法院的调研中发现的，这是当代中国法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。读读这段话，“一方面，旧制度下的司法权不断超出其权力的自然范围，另一方面，司法权从未全面履行其职权。……法庭时而获准制定政府规章，这显然超出法庭所辖范围；时而又被禁止审理真正的诉讼，这等于被排除于自身权限之外。”如果不知道这段话出自《旧制度与大革命》，也许会有人认为这是在描述中国法院的尴尬处境。两种模式确有类似之处：在当代中国，一方面，法院作为政府的事实上的附属，必须承担很多行政和社会功能，其工作内容可以从政治维稳到为争当精神文明先进城市而上街打扫卫生。另一方面，迫于地方行政压力，法院通过立案把关，回避了很多本该通过司法审判解决的争议。

就审判程序而言，无论是程序法、证据法还是审判实践都还比较粗糙，不能做到通过详尽且可行的规则，充分给两造当事人以平等权利，而法官作为审判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，无论是规则本身还是司法机关的实践，对当事人权利的保障都严重不足。整个法律文化仍以尊卑关系来看待政府机构和个人，体现在未将作为公诉人的检察机关和被告置于完全平等地位，同时从成本的角度，也不愿意耗费资源保护权利。同时，司法体系和其深嵌于其中的大制度并不对下负责，也很难产生对个人的义务感。

司法公开可能是中国司法改革成就最显著的一个方面。案件公开审判、判决上网等的推行，已经对审判人员造成很大的压力和制约。在现行的政治环境下，媒体监督已经成为代表大众对司法权监督的最有效方式。虽然媒体报道所产生的舆论压力在某些案件中起到了负面作用，但总体来说，媒体监督的作用是正面的，对严格遵守程序依法公正审判的法院和法官来说，媒体监督根本不会造成压力。但尽管如此，中国的法院判决尚未形成充分说理的习惯，这对司法透明的贯彻大大打了折扣。道理很简单，如果判决简单粗疏，不把事情和道理说清楚，那么无论当事人还是公众（包括媒体），看了判决也不甚了了，这种透明再彻底也没用。

就法官的个人职业自主性而言，中国法官在制度上缺乏独立品格，平均专业素质也有待进一步提高。如前所述，在职业身份上，法官只是个公务员，待遇常常比公务员还低，升迁又慢，职业尊严感付之阙如。在法院内部，存在着从书记员、普通法官、副庭长、庭长、副院长到院长的官僚科层制，法官个人缺乏独立性。在不受干涉的情况下，也许可以独立办案，其办案质量只是受到个人专业素养和道德品格（如抵制腐败诱惑的能力）的制约，一旦受到政府和院内上级的干涉，则几乎没有抵抗力。此外，就法官队伍建设而言，法官职业培训的政治教育的功能在很大程度上淹没了其解决纠纷的专业功能。

中国的司法改革，无论如何着手以何种步骤进行，都需要正视上述问题。要建设一个法治国家，就必须给司法体系以正确的定位。无论法治如何定义，独立公正的司法审判都是法治的题中应有之义，不可或缺。现代法治的一个核心原则就是公正解决纠纷，即所谓“Access to justice”。

对于司法改革，除了专业讨论，我们还更有必要从执政党的角度再仔細剖析一下。

撇开可能会让某些人不自在的“权利与自由”的说辞不论，在任何成熟正常的政权体系内，不同权力机构之间的分工和制衡都是体系正常运转所必需的。通过立法、行政和司法的分工，有司各专其职，在国家权力的不同方面行使权力，能够通过分工实现效率，有利于国家权力资源的最佳利用。

执政党需要意识到，专业、独立、公正的司法，可以增强其所掌握的国家政权的政治认同。国家的法律是由其最高权力机关即立法机关制定出来的，直接体现的是掌握最高权力机关多数席位的执政党的利益，间接体现的是执政党背后的人民的利益。对执政党来说，使自己制定的法律得到不折不扣的贯彻执行，这符合它的最高利益。“民无信不立”，对于执政党来说，切实遵守和执行自己制定的法律，是执政党增强执政权威和公信力、赢得全社会民众信任的坚实基础。

使自己制定的法律能够得到贯彻执行的最佳方法，就是建立一套独立公正的司法体系，通过公开透明的审判，忠实地适用已经制定的法律，一切以立法机关制定的法律条文为准，不受任何外力的干扰，包括来自执政党的某些官员和某些级别的政府的干扰。这样一套司法体系，符合国家和人民的利益，更符合执政党的整体利益，有利于实现长治久安的目标。

如果我们以这些标准来看待新推出的司法改革措施，可以初步得出结论：这些措施在总体上是积极的，对司法现行存在的问题也颇有针对性。

但另一方面，各项具体的措施也难免可能有着一些其设计者本不欲发生的负面效果。如省法院直管，其出发点当然是为了克服地方保护主义。在笔者的调研中，有些基层法院法官对此表示欢迎，因为这可以让他们立竿见影地摆脱当下存在的基层政府的干预，至少大概不用再看县委书记或者财政局长的脸色办案，但也有一些省级法院成为操控干涉下级法院的新官僚机构。对法院人员的分类管理，其出发点也非常正面，但也有担心认为法官的位置成了“香饽饽”，最后还是被那些有权力有关系的人（而不是业务能手）所把持。在设计具体改革措施时，这些可能产生的负面效果需要得到充分考虑。

无论如何，总体上讲，四五纲要以及其所依据的中央文件，为中国司法制度向着更专业化、更独立公正和更透明化迈进提供了一个难得的契机。