查清低保金里的“猫腻”

汪文涛

也许是与性格有关，采访吉林省四平市检察院反渎局局长李炳辉整个过程中，始终难见其有一丝言笑，其同事也说，工作中的李炳辉严肃而认真。

在四平市检察系统，李炳辉是有名的“工作狂”，他有多年的“烟龄”，但却滴酒不沾，工作几乎是他最大的乐趣。只要不出差，李炳辉每天早上6点起床，7点半就会准时来到办公室，然后开始给各区县检察院的反渎局长打电话，或调度案件，或了解案情，或协调困难，“时刻掌握各基层院反渎办案进展情况”。

近三年，全市两级院反渎部门共立案查办各类渎职侵权案件235件344人，立案数是此前10年立案数的总和。其中重大案件128件194人，特大案件51件81人，要案11件11人，重特要案合计190件286人，占立案件数80.8%，占立案人数83.6%。其中，侦结率、起诉率、有罪判决率均为100%。

李炳辉向记者笑称，记者来采访的时机正好，近两年来，四平市两级院的办案规模和案件质量均创历史最好水平，市院反渎局连续两年被省院评为了优胜单位。而且，四平市院下辖6个基层院，人均办案数始终保持在全省第二，市院反渎局综合调度，统筹兼顾，确保各个基层院齐头并进，很多基层院也因为反渎案件办得好获得了不少荣誉。

围绕保障民生民利展开办案

方圆：四平市反渎工作有什么特点呢，能否先介绍一下？

李炳辉：总的来说，四平市近年来没有什么惊天动地的贪腐大案，大部分工作都是围绕保障民生民利而展开。四平市是国家主要的粮食产区之一，农业人口占比重较大，所以我们查办的涉农、惠民领域渎职案件很多。

2013年，我们查办了粮食补贴系列渎职犯罪案件，在全省取得了不俗的反响。起初的线索并不是源于举报，而是多县有农民到市政府上访，反映粮食补贴不到位。

针对这个现象，市院反渎局内部先进行了评估。四平市是东北三大粮仓之一，近年来，为了稳定粮食生产，调动农民种粮积极性，国家投放了大量专项资金用于种粮农民的补贴，以增加农民收入，有农民上访说明很可能专项资金的发放出了问题。我们分析，要么在粮食直补资金发放过程中，相关部门监督不力、管理疏忽;要么就是粮食直补资金没有用到粮食生产方面，滋生了腐败。因此，我们把查办粮食补贴领域渎职犯罪确定为该年工作的突破点。

方圆：具体讲讲这个系列案件的办理经过。

李炳辉：当时还没有特定的嫌疑人，我们就先选择了上访农户多的双辽市进行排查。市院反渎局和双辽院反渎局成立了联合办案组，对双辽市卧虎镇、双山镇等乡镇发放粮食直补资金的情况进行摸排。当然，在初查前，我们全面收集了粮食补贴方面的资料，通过认真学习，掌握了各种专业术语、工作流程及内部规章制度。

办案人员先后深入双辽市财政局、国土局、税务局、乡镇农经站等单位，调取了相关账目和档案，在全面固定了证据后，开始寻找案件的突破口。在审核双山镇7个村的国家粮食直补台账和计税面积登记表时，我们发现“粮补户头增加”或“一家多户头”的情况，还有的农户登记的面积隔年变化很大且出现种植面积大于计税面积登记的情况。通过深入调查，2009年至2013年间，双山镇高某、王某等14名村干部在协助政府部门实施申报、核实粮食种植面积，发放国家粮食补贴行政管理工作中，通过造假账目、假报表的办法虚报粮食种植面积，骗取国家粮食补贴款的团伙犯罪浮出水面。经四平市院同意，双辽市院对高某、王某等14名村干部以滥用职权立案侦查。

一般来说，在执行国家粮食直补政策过程中，是由乡镇财政部门组织村干部对农户种植面积进行核实，由于单户农民的土地数量比较明确，所以种地少的村民很少有虚报的机会。种植面积的上报、张榜公布等具体工作都是多名村干部经手，因此，村干部和乡镇财政所干部共同作案的嫌疑很大。继续深挖，我们发现发案所在地的乡镇财政所在執行政策过程中，存在对村级组织上报种植地面积及种粮品种等审查不仔细、把关不严格的问题，于是我们对相关的乡镇财政干部刘某、闫某等4人以涉嫌玩忽职守犯罪立案侦查。据此，双辽市院共立案侦查粮食补贴领域渎职犯罪案件10件18人，涉案金额600万余元。

在双辽取得了成功后，我们又把这种办案模式在伊通县、梨树县等地进行了推广，查办了一系列粮食补贴领域的渎职犯罪，促进了国家粮食直补发放的公开、公正、透明，受到了广大农民的一致好评。

城市低保领域里的“猫腻”

方圆：在2012年全国检察机关查办渎职侵权犯罪案件成果巡回展上，全国十大典型案例就有四平市报送的案件，能否介绍一下。

李炳辉：那是四平近几年来办理效果非常好的一起案件。该案系伊通县民政局原副局长石某和最低生活保障工作办公室原主任王某、伊通镇原副镇长陈某和民政助理高某四人的玩忽职守案。

案情并不复杂，石某和王某在民政局工作期间，不认真履行职责，在审批过程中组织入户核查不到位，审批后不严格按规定进行动态管理，致使伊通县不符合低保条件的384人，违规领取低保金142万余元，给国家造成重大损失。

陈某担任伊通镇副镇长，分管伊通镇低保工作，高某作为民政助理负责伊通镇低保审核、发放等工作。在此期间，二人不按规定对申请人入户核查和定期复查，致使不符合低保条件的272人领取了低保金，其中高某玩忽职守造成经济损失金额101.3万余元，陈某玩忽职守造成经济损失金额85.6万余元。

方圆：线索是怎么来的？民政低保领域都有哪些容易失职、渎职的环节？

李炳辉：当时是有举报反映伊通县有干部家属吃低保现象，没有针对具体的事和人。接到举报后，我们展开了初查，的确发现存在一些问题，于是市院抽调双辽市院办案骨干，围绕是否存在违法发放低保金的问题展开侦查。通过调阅伊通县财政局财政供养人员名单，并与享受低保人员名单进行核对，发现不应享受低保待遇的财政供养人员及家属有88人，其中有的是机关干部，有的是机关干部的亲属，违法发放低保金多达30多万元。

接着我们又查阅了低保户银行详单，核对多头领取或重复领取低保金情况，发现有20多人没有档案资料或者有档案资料但无审批手续在享受低保，此块涉案金额也高达30多万元。再通过调阅伊通县工商局、税务局档案与低保档案核对，发现有109名个体工商户享受低保待遇，有开大型超市的经理，基层农村信用联社的负责人以及开连锁店的老板等等，涉及违法领取低保金26万元。最滑稽的是，我们通过调阅伊通县车管所机动车档案、查询吉林省机动车信息网，并与低保档案核对，发现有10个享受低保金的家庭供养机动车16台。最为典型的是一位房地产开发商的妻子，住豪宅开奥迪A6车，却也享受低保待遇，难怪老百姓反应强烈。

查明了相关事实后，我们就据民政部和吉林省的法律法规来锁定渎职犯罪的直接责任人。发放城市最低生活保障金，需要经过符合条件的群众提出申请，所在街道民政助理、乡镇主管领导进行初审、公示后，再报民政局城市低保办公室，由低保办主任指派工作人员进行入户踏查等资格审查后，再由城市低保办公室主任或民政局主管副局长审批后方可进入低保金发放程序。

办理低保手续工作人员，履行了严格的审批程序，实地入户调查，不符合审批条件的人就难以蒙混过关。正是因为相关环节的责任人员对工作严重不负责任，导致低保金被违法发放。我们结合档案，对号入座，锁定了伊通县民政局主管城市低保工作的副局长石某、伊通镇主管民政工作的副镇长陈某等4名渎职嫌疑人，并追究了他们的刑事责任。

渎职案件多为“由果寻因”、“按事找人”

方圆：四平市每年要查办上百起渎职案件，有无共性的规律？

李炳辉：可以说，办理大部分渎职犯罪案件都是一项“由果寻因”、“按事找人”的工作，首先是从复杂的案件事实中找到造成的后果，按照后果来追溯原因;其次是查找与案件有关部门的法定职责，落实责任到人;最后，查清责任人员的实际执行情况。

侦查实践中，四平市反渎部门自创了一个渎职犯罪办案六步法：一是法规政策证据;二是渎职犯罪主体资格证据;三是渎职犯罪行为证据;四是损失后果证据;五是因果关系证据;六是关键性证据的补强证据。以上六个方面的证据体系相互关联、相互支撑，形成了完整的渎职犯罪证据链。

另外，我们提倡要围绕渎职犯罪的四个犯罪构成要件追查责任。搞清楚案发与哪些部门相关，相关部门的职责是什么，有何工作程序要求，职责要求应该怎么做，而责任人实际怎么做的，这样做当时的心态是什么，这样做的危害后果是什么，行为时有没有预见危害后果的发生等，了解这些因素后，案情也就明了了。

方圆：能否再讲一个“由果寻因”、“按事找人”的成功案例。

李炳辉：前年，吉林省国营双山鸭场实施危房改造，双山鸭场直属于吉林省农垦局管理，坐落在双辽市境内，有群众举报反映，实施危房改造的国家专项补助资金被人套取骗走，市院当即指定铁西区院反渎局办理此案。

成案的第一步就是要围绕“不符合危房改造条件的人员领取补助资金，给国家造成经济损失”这个“果”来寻“因”、找“人”。办案人员先查封了危房改造申请表等证据，核对危房改造对象身份，从中发现违规发放危房补助资金问题。经进行核对，我们发现不应享受危旧房补助资金的人员既有机关的干部，又有学校的教师，严重地毁坏了国家机关工作人员在老百姓心目中的形象，在当地造成极恶劣的影响。

通过查阅危房改造申请档案、户口和房屋改造前后照片，核对是否存在重复领取危房改造补助资金情况。我们侦查发现，利用一栋房屋同时申请两份危房改造补助资金的情况举不胜举。重复办理重复领取危房改造资金双山鸭场有20余户，双辽种羊场20余户，违规发放危房改造补助资金总额60万余元。

最后，办案人员调查了鸭场和羊场所有农户人员的土地证和房屋产权证，我们经核对发现，有100余户房屋超面积的人员领取了危房补助资金。

为了证明相关责任人行为和其造成后果之间的关系，我们调查核对了大量与危旧房改造对象相关的各类信息，通过调取大量书证，经过分析研究，最后把嫌疑人锁向了在辽河垦区双山鸭场主管危房改造工作的副场长宋某、负责危房改造具体工作的国土资源所所长魏某，双辽种羊场主管危房改造工作的副场长王某、负责危房改造工作的国土资源所所长魏某等8人，由于这8人违反程序规定、不认真履行审核职责，致使不符合危房改造条件的上百户农户领取国家专项补助资金，造成直接经济损失数百万元。

由于本案的大多数证人都是违规领取了危房改造补助资金的受益者，直接告诉其骗取补助资金的严重后果和应受刑罚惩罚性，被询问人难免会有很大的顾虑，因得到了好处或担心自己受到牵连而不愿作证或者影响到证言的真实性和客观性。因此在对相关证人进行询问上，我们采用了“以案掩案”的询问方式，在询问相关证人时没有过于强调通过隐报、瞒报等手段掩盖自己实际家庭收入，骗取补助资格的后果，而是侧重于告知被询问人被告人渎职所造成的严重后果，使他们打消了顾虑，如实地作证，使案件得以突破。最终，法院以玩忽职守罪追究了8名相关责任人的刑事责任。

办案是履职，不办案是失职

方圆：作为市院的反渎局长，如何统筹全市所有基层院的反渎工作？

李炳辉：现在的反渎工作，都强调一体化办案。具体来说，每年年初，市院反渎局就早动员、早部署，力争在第一季度就消灭立案“空白院”，实现“开门红”。每天早上，我都会给各区县院反渎局长打电话部署具体工作。我们还采取“周调度、月通报、半年总评”的方式，网上或发文通报办案情况，促进各基层院办案，调度办案的进展情况以及掌握办案中遇到的困难等。

在四平，反渎工作可以说是全市一盘棋，不会出现各自为政的状况，6个基层院和市院的线索都统一管理，我们打破地域限制，统一调度办案资源和力量。针对各基层院发展不平衡的实际情况，我们采取“异地办案、分流办案”的模式，加快办案节奏，调动办案人员办案积极性，随时解决办案中出现的困难。每年查办的反渎案件中，异地办案能占到办案总量的60%。

方圆：听说四平市半数以上的案件为异地办案，办案人员有没有怨言？

李炳辉：全市两级反渎部门共有52人，每个院的办案人员加领导有7至8人左右。45岁以上的办案人员占80%，近两年来考进一批大学生，补充了一些“新鲜血液”，但还有一部分人未通過司法考试，还没有办案权，这支队伍目前有点青黄不接，稍微令人担忧。

我们都知道渎职案件很难办，尤其是在基层，地方干扰和阻力都比较大，为了办成案件，有时只有采取异地办案的模式。

各个基层院的反渎局长和我一样，常年在办案一线，没有双休日。说实话，基层的反渎局长也不好当，他们算不上什么官，全靠自己的人格魅力和威信来感染和调动办案人员的积极性，我们办案人员多数上有老、下有小，异地办案经常无法照顾家里，但他们都以身作则，主动带着年轻同志办案，不争名、不争利，确实让人感动。

方圆：有人认为你过于严肃，不苟言笑，从不应酬，也有人说你很正直，你怎么评价自己？

李炳辉：在反渎局长岗位上，我只能按我的原则来办事，不能因为别人说什么就改变原则。早些年办案时还有些说情者，这些年，大伙都知道，李炳辉这个人不好说话，说了情也没用，现在，无论是领导还是朋友，都没有人找我说情。我的原则就是不能伤害办案人员办案的积极性，更不能亵渎法律的尊严。

我经常和办案人员说两个观点，第一要依法履职，办案就是我们的职责，不办案就是失职;第二反渎办案要做到无欲则刚，要珍惜检察官的荣誉，不能砸了自己的饭碗。

我们的办案人员还是很淳朴的，在没有物质奖励的情况下，很多人觉得有精神奖励就很知足了。每年我们要评先进，都把荣誉倾向于奋斗在一线、有付出的个人，他们不在乎得到了多少奖金，而在于有一种荣誉感，说白了就是觉得脸上有光。