红头文件里的治国密码

毛予菲

“中国政治文件很重要，很多关键决策的制定与贯彻落实都由文件推动。尤其红头文件，是观察和理解中国政治的绝好切口。”张小劲在接受环球人物杂志记者采访时，如此评价红头文件的重要性。

作为清华大学政治学教授，张小劲研究过不少国内外的政治文件。今年上半年，他又和同事景跃进一起牵头成立了《政治文件与文件政治》课题组。他说，希望人们能从中更好地理解我国政治发展的脉络。

什么是红头文件？张小劲随手从办公桌上拿起清华大学《暑假期间教室开放通知》，给记者讲解起来。“比如这个文件，抬头是红色的，右下角还配有清华大学行政部门的红色印章，这就是红头文件。”张小劲说，文件一旦加了“红头”，便有不容置疑的权威与合法性。特别是中共中央、国务院下发的文件，“红头”是标准配置。

不过，红头文件也有等级之分。张小劲说：“在我国，上至中共中央、国务院，下到省级党委、政府，以及最基层的乡镇和街道等，都有权发红头文件。但因签发部门的不同，这些文件的内容和作用，会有很大差别。文件内容也涉及政治、经济、文化、生活等多个方面。”而他所在课题组的研究对象，则是中共中央、国务院及其职能部门下发的，带有特定文号的，事关重大政治和发展建设等问题的文件。“这些文件都称为中央文件，关系到国家的大政方针，很有研究价值。”

张小劲一边讲着，一边从电脑里找出中央红头文件，给记者看。“这些重要的红头文件一般有两三万字，要经过预调研、主题调研、文本起草3个步骤，历时半年到一年才能完成。有些要配备专门的起草小组，由特定人员来起草，初稿完成后还要经过多次讨论、修改才能下发。相较而言，地方的红头文件起草过程要快很多，有的文件几天就能完成。有时，领导的讲话、会议纪要就是文件的底稿。”

中央下达的红头文件，下级办公室收到后要做一系列的登记：来文单位，文件字号，题目是什么，送给了谁，哪天接到的，什么时候送出的。有些政策性的文件，还要一层一层发下去。而红头文件的文号，则是从年初第一份开始依次排序的，比如北京市朝阳区发布的文件，就是京朝××号。

文件下发后，最重要的就是学习。这一点，对出生在50年代的张小劲来说，深有体会。上小学时，他正赶上“文革”。那时候，他就坐在机关门前的台阶上，听大喇叭里宣读文件。工作之后，开会学习文件也是常有的事。“一般上级文件来了，领导就会召集大家开个会，把文件念给大家听。这个过程叫传达文件，念文件的人也要忠实原稿，不能随便加话。”张小劲说。

“在研究中央红头文件起草、下发过程中，我们发现，这正好反映了中国政治生活的运作方式。” 张小劲说，中央起草文件，通过广泛调研汇集大量的意见上来，表现为一种自下而上的讨论。文件下发，正是政策自上而下的部署和贯彻落实。而每一个重要的红头文件也反映了这一时期的社会发展变化。

红头文件与政治生活联系得如此紧密，还要从它的源头说起。

张小劲告诉记者，上世纪30年代，共产党在陕北建立革命根据地，党内大小事务都由文件规定和规范。那时，文件成为传递战略信息的方式。尤其在长期的地下斗争，惨烈残酷的环境下，党内的多项决策只能通过文件或是口头文件的形式传达到各分支。比较正式的一份红头文件是出现在1942年。当时在延安，无论是元老功臣，还是基层群众，都在学习由22份文件编纂而成的《整风文献》，整风运动在这份红头文件的指导下“火热”地开展起来。

“从延安时期开始，起草文件被认为是最核心的权力，毛主席也很重视。” 张小劲说。1945年4月20日，中共六届七中全会通过《关于若干历史问题的决议》。这份文件就是以毛泽东的草稿为基础完成的。“这份文件通过后，他在党内的绝对权威就树立起来了。”

毛主席不仅重视文件的起草工作，对文件制度的发展也有贡献。在机要室工作过的叶子龙曾回忆，一次，他误将一份主席还没审阅的文件，丢进了文件堆。主席要看时找不到，非常生气。后来他们就想了个办法：领导人审阅过的文件，就在自己的姓名处画圈，表示已阅。这样，就能把读过的文件与未读的文件区分开了。这一文件圈阅制度至今还在使用。

新中国成立后，随着共产党政权的巩固，文件也从最初的传递信息，发展为治国工具。之后的“三反”“五反”等运动就是以文件形式开始的。而声势浩大、影响深远的“文化大革命”，也是由一份红头文件作为开端。1966年8月8日，《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》审议通过。文件共有十六条，所以又被形象地称为“文革十六条”。文件开篇就表明“革命”决心：“当前开展的无产阶级文化大革命，是一场触及人们灵魂的大革命，是我国社会主义革命发展的一个更深入、更广阔的新阶段”。为配合学习宣传，《人民日报》、《解放军报》、《红旗》杂志等还刊发社论文章，“文革”迅速席卷全国。

据课题组的统计数据，“文革”初期，中央每年下发的红头文件就有上百个。张小劲说，那时的文件什么都管，事无巨细，比如《北京日报》编委会成立也要专门发文。

在中国的历史进程中，有一份红头文件不得不提，这就是中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》。张小劲说：“改革开放这件大事，就是从这份红头文件开始的。”

1984年十二届三中全会，邓小平将红头文件正式推上改革开放的舞台。参与起草该文件的一名成员曾回忆，邓小平在谈到十二届三中全会中心议题时，激动地说：“最理想的方案是通过一个改革文件。十一届三中全会无论在政治上、经济上都起了很好的作用，这次三中全会能否搞一个改革文件？这个文件将对全党起巨大的鼓舞作用。就搞这个文件，别的就不搞了。”

在谈到这份重量级红头文件的起草时，张小劲说：“作为第一份标志着重大政策方针转变的政治文件，它的成型历经了很多磨难，非常不易。”当时，有不少人认为“计划经济”和“商品经济”是对立的，一位参与十二大报告起草的负责人还写信给相关部门：“绝不能把我们的经济概括成商品经济。”但这次就是要将“商品经济”写进中央的红头文件，成为改革纲领。

因为有不少人反对，文件最初的提纲仍是“计划经济为主，市场调节为辅”，时任中共中央总书记胡耀邦看到这个提纲后，很不满意，“根本就没有脱离原来的调子嘛”。他立即调整起草小组，并向经济专家征求意见，经过几个月的反复讨论，这份改革文件才通过。后来，邓小平在接见起草小组成员时说：“我的印象是写出了一个政治经济学初稿……这次经济体制改革的文件好，就是解释了什么是社会主义，有些是我们老祖宗没讲过的话，有些新话。我看，讲清楚了。”

张小劲说，“突破性的改革大多是由特定的红头文件启动，特别是历届三中全会的《决定》起了重要作用。”1993年，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为社会主义市场经济体制第一个总体设计；2003年，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为完善社会主义市场经济体制的完整纲领；2013年，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央作出全面深化改革的重大战略部署。

2013年4月24日，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》起草小组第一次全体会议召开，习近平总书记担任组长，副组长是刘云山和张高丽。张小劲说：“党的最高领导人担任三中全会《决定》起草小组组长，这还是本世纪以来的头一次。”此前，习近平已经走进基层调研。2012年12月，党的十八大结束不到一个月，习近平就到深圳调研。他还向邓小平铜像敬献了花篮，向这位改革开放的总工程师致敬。

对于起草工作，习近平的要求很严格。当时，他给起草小组提出“三不写”：一般性的举措不写；重复性的举措不写；纯属发展性的举措不写。张小劲说：“这次文件不‘十全大补’，不面面俱到，以前文件中的空话套话少了，起草小组确实下了一番功夫。而且，对起草小组上报的每一稿，习总书记都会逐条、逐句、逐字，认真审阅，提出了许多重要修改意见。”

关于这份《决定》的内容，课题组也进行了认真的分析和统计。张小劲说：“在这份《决议》中，‘治理’一词成为亮点，共出现24次。以‘治理’作为关键词的段落，总字数为2037，约占全文的1/10，分布相当广泛，让人明显感觉到党中央的政策重心。”

张小劲说，从这些关键词的发展变化中，可以看出中国社会的发展方向。在1978年十一届三中全会的相关文件中，“发展”“改革”“经济”成为关键词；1993年十四届三中全会、2003年十六届三中全会相关文件中，“市场”一词最火，各出现22次和23次。“这种变化和党的政策制定，和我们的生活息息相关。改革开放初期，我们更注重市场体制的建立，一味追求经济发展。随之出现了各种社会问题，十八届三中全会强调国家的‘治理’，将社会、经济统筹起来发展。我想，在将来，‘国家—社会’‘政府—市场’的关系肯定会发生变化，国家‘治理’将成为新的发展方向。”

“可以说，现在的中国是文件治国。政令由文件推行，改革由文件推动，国家由文件治理。”张小劲说，正是出于这一点，中国基层政权（比如居委会、村委会）的一项重要工作职能，就是组织民众传达学习最新文件精神，基层的响应和贯彻也成为文件内容能否落实的关键。

但文件在落实过程中，却出现了不少问题，文件学习甚至变成了一种形式。在张小劲看来，“以会议应付会议，以文件落实文件，这反映了我国文件落实的一个现状。” 他说，我们常常看到《关于××的通知》，以及《关于××通知的通知》的文件。十八大《决定》下发后一周，我国十多个省都发了相关的落实文件。看起来大家是争先恐后地学习，但很多都是走过场没有落到实处。习近平在中央党校开学典礼上的讲话《关键在于落实》中，曾引用一副对联：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。强调的就是这个问题。

“不过，这并不是中国文件制度的问题。”张小劲认为，与英国、德国、意大利等议会制国家的法案相比，我国的文件制定实则更有效率。英、德等国的一部法案从起草到颁布要经过几年的时间，通过之后不会轻易改变。而我国政治文件的起草就快了很多，可以根据情况及时调整。并且，党内会对不合时宜的文件进行清理。去年年底，就有200多份文件被宣布失效，这在国外是很少见的。

在张小劲看来，红头文件的“快”正好与改革的“变”相适应。改革出现什么新情况，红头文件迅速做出调整。所以文件政治是必然的选择。但有一点需要注意，就是红头文件中的个人色彩。“红头文件有很大的灰色空间，特别是基层的政治文件。中国有一句俗语，章子不如条子，条子不如位子，我再加上一句‘位子不如面子’。现在一些文件明确规定了企事业机关招聘人员的基本条件，但领导批个条子，就随便把人塞进去了。再比如，大家都知道‘中央八项规定’，可强调了很多次，照样有人违反。这些都是中国文件政治面临的新挑战。”