G市社区服务中心绩效评估指标体系的再构建研究

贵州大学公共管理学院 吴贵洪 路瑶

1 G市基层管理体制改革试点概况

G市2010年在X区、J区启动城市基层管理体制改革试点工作，后于2011年扩大改革试点，2012年全市49个街道办事处全部撤销，取而代之的是新设立的90个新型社区，从此G市的街道办正式退出历史舞台。在试点区域内撤销街道办、设立社区服务中心是试点工作的重点，以求精简管理层级，从而形成“市—区—社区”三级管理模式，即把市、区、街道办、社区四级管理层次精简为市、区、社区三级管理层次，实现了从“衙门化”的街居管理体制向“公共服务+社区自治”的社会化治理机制的重大转变[1]。

综合G市各社区服务中心的职责，可以简述为：一是指导(村)居民委员会依法自治，组织协调社区单位、居民参与支持社区共驻共建；二是为社区居民、单位提供政务和社会化服务；三是负责并协调区属各职能部门在辖区内的行政与管理事务，负责区属各相关职能部门派驻人员的协调和管理；四是负责辖区人民调解及矛盾纠纷排查调处工作，维护辖区社会稳定；五是发动社区群众和社会组织积极参与社区建设；六是完成区委、区政府交办的其他工作[2]。

2 G市社区服务中心绩效评估指标体系存在的问题

目前，我国各级政府绩效评估基本处于探索阶段，而作为基层管理主体的社区服务中心因在全国都只有10余年的历程，故而国内现行社区服务中心都不具有完备的绩效评估体系，上级政府也较少对下辖社区服务中心进行全面而系统的绩效评估。

2.1 G市社区服务中心绩效评估指标体系存在的主要问题

对于G市而言，其社区服务中心绩效评估体系存在与全国其他城市相似的问题，主要表现为以下几个方面。

2.1.1 正确导向性不足，引发诸多失职现象

正确、合理的指标设定必然引导政府的正确行为。反之，则必然导致错误的行为和结果。由于社区服务中心绩效指标设定不合理，导致其正确导向性不足，引发诸多失职现象。G市当前社区服务中心指标体系设置不合理，中心绩效评估“继承”改革前街道办以数量化的经济指标为主的传统，片面地强调了各项指标的增长要求，而忽视了各种社区服务质量改善。

2.1.2 整体统一性不足，指标体系难以切实形成

当前，随着人们对中药需求量的增大以及用药安全意识的加强，中药质量控制越显重要。指纹图谱作为一种有效的中药质量控制模式，以其科学的理论依据获得了国际上的一致认可[10]。指纹图谱在色谱峰未明确为何种成分的情况下，仍能给出充分、可靠的信息，用以控制中药材质量[11]。

G市社区服务中心绩效评估的过程主要是：先在年初签订目标责任书，然后年终由区府办下设目标督察室牵头，联合区各职能部门对社区服务中心进行评估。但是，各职能部门一般是各自按照其评估要求展开评估，尽管有目标督察室的牵头，仍表现为整体统一性严重缺乏，致使指标体系难以切实形成。

2.1.3 客观实在性不足，数字任务化倾向严重

当前，G市应用的社区服务中心绩效评估指标，客观实在性也不足，绩效指标在设定、派发过程中未能因地制宜、与时俱进，单纯性的数字任务化倾向严重，与全国社会发展需求和G市实际情况相脱节，造成了多起工作最终未能实现预期目标的局面。

2.2 解决问题的对策——再构建科学合理的指标体系

G市社区服务中心绩效评估指标体系面临的主要问题急需解决，而解决问题最好的对策就是再构建科学合理、全面系统的指标体系。但由于G市自身的相关理论指导和工作实践的缺陷，再构建绩效评估指标体系面临诸多困难。

2.2.1 再构建社区服务中心指标体系面临的主要困难

第一，各职能部门各有其评估指标，整合困难。社区服务中心年初与区各职能部门签订相应的目标责任书，而年终又分别由区各职能部门展开评估，虽有区府办下设目标督察室牵头引线，但是作用并不明显，且因时间不统一，在各有评估指标的情况下，整合区各职能部门对社区服务中心的绩效评估指标建成指标体系着实面临不小困难。

第二，各职能部门间绩效评估能力参差不齐，阻力较大。区各职能部门因领导重视力度、部门发展能力以及工作人员能力不尽相同，必然出现各职能部门间对社区服务中心绩效评估能力参差不齐。若要再构建社区服务中心绩效评估指标体系，不仅需要区政府的指导和督促，更需要各职能部门的主动配合。然而，区各职能部门间必然会出现主动积极性差异，如此再构建指标体系面临的阻力较大。

第三，再构建指标体系面临技术性难题。再构建社区服务中心绩效指标体系不仅面临指标设定、实际应用的难题，也面临着技术性难题，尤其存在绩效指标权重设定的困难。需要会同政府相关部门人员、绩效评估专家、评估操作人员、网络运行专家和部分社区居民参与，按照城市实际情况设定一级、二级、三级指标，并设置权重，最后给出指标说明，不仅为了便于切实应用，更为了防止指标之间相互覆盖。

2.2.2 再构建社区服务中心指标体系的必要性和可行性

尽管再构建社区服务中心绩效评估指标体系面临着诸多困难，但是该指标体系构建有其必要性。只有建立科学合理、全面系统的中心绩效评估指标体系，才有助于促进中心绩效评估指标体系的妥善应用，推动中心工作更有效开展，进而提高社区服务质量、保障社区居民利益，并为解决中心绩效评估面临的困境指明方向，为中心相关研究做出有益性补充。

再构建社区服务中心绩效评估指标体系不仅有其必要性，也有其可行性。当前，包括G市在内的全国诸多城市都进行了城市基层管理体制改革，撤销了街道办，成立了新型社区服务中心，对中心进行绩效评估已经具备了统领指导的相关理论和实际操作的基本能力，只是需要进一步加以完善，把各项指标系统性整合，从而形成更切实际的指标体系。

3 社区服务中心绩效评估指标体系的再构建

3.1 社区服务中心绩效评估指标体系再构建过程

3.1.1 社区服务中心职能与绩效评估一级指标

各种组织特定的职能活动，几乎都可以由一定的绩效指标表现出来。以社区服务中心的职能活动为基础设计绩效指标，能够较系统、较全面地反映组织绩效信息，并能更好地体现中心绩效的价值。评估指标体系的设置，要体现中心职能新的发展方向，根据新的职能体系设置绩效评估指标[3]。根据社区服务中心六大职责，可将其职能分解为社区共驻共建职能、社区服务职能、社区文化职能、社区治安与环境职能、社区协调与管理职能，共五大职能，它们相应地成为绩效评估指标体系的一级指标(见表1)。

3.1.2 社区服务中心绩效评估一级指标的分解

社区服务中心绩效评估一级指标设定后，需要将其分解，科学、合理地形成二级指标，为三级指标设定打下基础。在分解一级指标时，要求分解出来的二级指标必须与一级目标相一致，是一级指标的直接“下属”，并涵盖一级指标所有的内容和要求。从上述绩效评估指标体系的一级指标可以分为：A社区共驻共建、B社区服务、C社区文化、D社区治安与环境、E社区协调与管理。它们相应地分解为：A1指导居(村)委会、A2社区自治组织、A3居民参与；B1社区服务组织与管理、B2基础设施、B3社会保障服务、B4社区便利利民服务；C1活动组织与开展、C2文化娱乐、C3义工品牌、C4精神文明、C5居民素质；D1社区治安、D2治安防范、D3环境卫生、D4人文环境；E1社区单位协调、E2辖区职能部门配合、E3社区管理(见表1)。

3.1.3 社区服务中心绩效评估三级指标的设定

设定社区服务中心绩效评估指标，尤其是针对三级指标，需要进行要素调查。要素调查可以运用多种灵活方法，如调查问卷法和访谈法。进行要素调查，展开深入分析，设定一级、二级指标后，根据收集的充分而有效的基础指标信息资料，相应地设定三级指标，以保证绩效评估结果的客观和公正。据此，相应地获得社区服务中心各对应的三级指标：A11居(村)委会工作完成进度、A12居(村)委会工作偏离程度、A13居(村)委会工作居民满意度，A21社区自治组织数量、A22社区自治组织参与率、A23社区自治组织知名度，A31中心选举活动参与率、A32社区志愿者人数、A33中心评议活动参与率；B11社区服务管理、B12社区服务次数、B13社区服务满意度，B21居民生存与发展机会的认可度、B22急需服务设施的现有存量、B23获取社区信息的便捷度、B24急需社区服务的现实状况，B31就业服务、B32计划生育服务、B33其它福利服务，B41居民日常生活、B42特殊群体服务、B43停车服务、B44其他个性化服务；C11组织工作、C12社区活动开展情况、C13业余活动类型丰富度、C14上级关注程度、C15媒体报道次数，C21居民文化程度、C22社区图书馆藏书量、C23娱乐场所存量，C31志愿者服务管理、C32志愿者服务次数、C33志愿者服务效果，C41社区教育、C42社区科学文化修养、C43和谐家庭指数、C44睦邻互助，C51社区居民思想道德素质、C52社区居民心理健康、C53社区风气状况、C54社区居民文化生活满意度；D11外籍人口比例、D12刑事案件下降率、D13居民安全感，D21突发时间应急能力、D22公共安全保障、D23居民对社区治安状况满意度，D31环境质量指数、D32绿地面积、D33卫生状况，D41人际关系和谐度、D42每年居民自愿服务开展次数；E11驻区单位数量、E12中心协调次数、E13中心协调效果，E21辖区职能部门数量、E22中心配合次数、E23中心配合效果，E31共驻共建权限、E32物业管理居民满意度、E33流动人员管理满意度、E34区委、区政府交办工作完成情(见表1)。

3.2 新型社区服务中心绩效评估指标体系

根据一定的逻辑框架，设定社区服务中心绩效评估一级、二级和三级指标，并结合G市的实际情况进行检验和修正，最后构建出社区服务中心绩效评估指标体系(见表1)。

表1 社区服务中心绩效评估指标体系构想

4 新型社区服务中心绩效评估指标体系的应用

4.1 新型社区服务中心绩效评估指标体系应用的意义

对社区服务中心绩效评估指标体系的质量进行检验，是指标体系建成后至关重要的一个环节，有助于促进指标体系评估功能的充分发挥，有助于实现绩效评估结果科学性的更大提高，有助于推动绩效评估指标体系的后续应用。指标值的标准化、指标权重的确定和指标数据的计算等是指标体系的后续应用主要内容[6]。相应地，应用新型社区服务中心绩效评估指标体系也有助于推进评估指标体系质量的更好检验，能够充分发挥指标体系的评估功能，并逐步弥补再构建社区服务中心指标体系中没有设置指标权重的缺憾。

4.2 新型社区服务中心评估指标体系应用前景展望

新型社区服务中心绩效评估指标体系，是基于G市实际情况构想出来的，体现了社区服务中心的职能和上级政府或评估组织对社区服务中心的评估要求，即便在应用中还面临指标值的标准化、指标权重的确定和指标数据的计算等难题，但是应用前景是广阔的，某种程度上，不仅可以适用于G市各区市县，还可以推广到其他基层管理体制改革相类似的城市。

[1]谢红生,唐黎.贵阳市城市基层管理体制改革研究[EB/OL].http://www.gzsmzt.gov.cn/content-20-3792-1.html.2011-06-08.

[2]白云区政府办.关于印发《白云区城市基层管理体制改革试点工作实施方案》的通知[EB/OL].2007.http://www.gzbaiyun.gov.cn/newsfile/AQUP5NLM/111031/130215208_1606.html.2011-10-31.

[3]李磊.地方政府绩效评估指标体系的构建及其应用研究[D].郑州:郑州大学.

[4]刘军伟,叶青.和谐社区综合指标体系及其应用——以上海市普陀区长风街道为例[J].中国集体经济,2007(9).

[5]赫扬扬,李红勋.基于AHP的和谐社区绩效评估指标体系的构建[J].管理观察,2009(1).

[6]盛明科.地方政府绩效评估指标体系构建及其应用研究[D].湘潭:湘潭大学管理学院,2005．