基于可持续生计的失地农民补偿模式探讨

郭玲霞

摘要:对失地农民的可持续生计框架进行分析,并在该框架下结合失地农民的生计能力将失地农民分为8类｡在此基础上,分析了不同失地农民的生计产出及响应｡针对不同类型的失地农民,提出了其实现可持续生计的路径｡应积极探索失地农民权益的保护对策,逐步构建“经济补偿､社会保障､就业服务”三位一体的新模式,实现土地征收与劳动力安置､社会失业和养老保险制度同步进行｡针对人力资本缺失的农民,应增加人力资本投资;针对物质缺失的农民,应给他们创造就业和创业机会;考虑到金融资本缺失的农民较多,故应增设金融机构网点,创建多元化的农村金融体系;此外,补偿方式应多样化,如为失地农民提供失地保险,土地补偿标准要接近周边土地的市场价格等｡

关键词:可持续生计;失地农民;补偿模式

中图分类号:F301.0文献标识码:A文章编号:0439-8114(2014)11-2691-07

Compensation Model of Landless Peasants Based on Sustainable Livelihoods

GUO Ling-xia1,2

(1.College of Economic Management, Bijie University, Bijie551700, Guizhou China;

2. Business Institute, Luoyang Normal University, Luoyang471000, Henan, China)

Abstract: Sustainable livelihood framework of landless peasants was analyzed. Under this framework, landless peasants were divided into eight categories based on their livelihood ability. The livelihood output and response of different landless peasants was studied. The path ways towards sustainable livelihood for different types of landless peasants were proposed. Measures to protect the rights of landless peasants should be actively explored. A new model of economic compensation, social security and employment services should be established gradually to simultaneously realize the land acquisition and resettlement of labor, unemployment and old-age social insurance system. The farmers investment in human capital should be increased for farmers lacking human capital. Jobs and entrepreneurial opportunities should be created for farmers lacking material. The network of financial institutions should be constructed to establish a diversified rural financial system. In addition, compensation should be diversified. Basic land compensation standards should be close to the market price of surrounding land.

Key words: sustainable livelihood; landless peasant; compensation model

基金项目:贵州省教育厅高校人文社会科学研究项目(12QN006);贵州省科学技术基金项目[黔科合J字(2013)2010号];国家自然科学基金项目(71003041/G0305)

由于农民天然地对土地依赖性很强,多数农民除具有耕作土地的能力外,不具备其他谋生技能,因此,失地农民失地后(尤其是全部失地农民)可能面临生存风险,成为比普通农民更弱的弱势群体｡无论是个人还是家庭其生存之本在于“能力”,一个有能力谋生的人比依靠别人的救济要更强,更具有抗风险能力｡对农民家庭而言,土地征收犹如遭到一场巨大的社会灾害一样(当然也有可能是社会福利),对其家庭福利可能造成正面影响或负面影响｡那么,在征地对失地农民家庭造成影响的情况下,有些农民会选择将其获得的一笔征地补偿费短期消费,这是不理性的农民,是最让政府担心的;有些农民会积极主动地利用征地补偿款进行人力资本投资或进行金融资本投资从而使征地补偿款产生长期收益,这是聪明理性的农民,但这批人比较少｡因此,无论是哪种失地农民,失地后最终都应该有长远谋生的手段｡目前,武汉城市圈多数地区尚采取一次性现金补偿的方式,农民长远生计有很大的隐患｡

1失地农民的可持续生计框架分析

可持续生计理论主要是用于扶贫､减贫等项目的分析,例如世界银行､英国国际发展署等机构着重利用可持续生计理论来研究发展中国家的贫困和发展问题｡在我国,失地农民备受关注,必须要采取措施降低或抵御征地对其造成的影响｡往往失地农民的生计资本薄弱,抗风险能力较差,当征地这一外在的脆弱性背景对失地农户产生影响时,往往“弱不禁风”,尽管有征地补偿,但由于其他资本受到了严重影响,因此生计五边形变得更加不规则,从而使其生计不可持续｡通过研究失地农民的可持续生计问题来分析如何补偿或政策作何变动可使失地农民生计恢复可持续或更加可持续具有重要的实践和理论意义｡目前,国内使用可持续生计理论来研究失地农民的很多[1-4],但很多流于形式,并未真正领会该理论的精髓,罗蓉[1]､黄建伟等[2]对可持续生计理论理解得比较透彻,因此笔者也主要参考他们的一些成果,还有其他学者使用可持续生计理论研究其他政策变动时的思路[3]来进行研究｡

关于可持续生计框架,英国国际发展机构于2000年建立的SL框架-DFID模型比较出色,之后被广泛推广应用[2]｡我国学者成得礼[5]在分析城中村失地农民问题时对DFID模型略作了修改｡基于以上模型的参考,结合对失地农民现状的考察,笔者又将可持续框架图进行了简略的修改(图1)｡

土地首先是一种自然资本,同时也是多数失地农民资金资本和物质资本的源泉｡征地后,失地农民会面临很大的生存压力,尤其是对土地的依赖性很强的农民｡失地农民的生计资本五边形本来就不太规整,失去土地会使多数资本走向五边形的中心,致使失地农民生存资本严重缺失,导致其家庭生计难以为继｡

以社会中生计维持较好的群体为例,他们的生计五边形接近于图2a,此时5个生计资本搭配得当,能很好地维持家庭和个人的生计;再看失地农民的生计五边形,为说明征地对失地农民生计的影响,首先要看一下失地农民被征地前的生计状态,一般而言失地农民作为农民中的特殊群体,具有农民普遍的特征,因此,首先用一个较普遍的情况来说明失地前农民的生计组合情况,见图2b,也就是说即便是没有失地,农民也普遍有着较少的各种资本,与社会平均资本有较大差距,其中尤其以人力资本(H)､社会资本(S)和资金资本(P)最短缺,农民一般由于起初出生家庭贫困,导致其受教育水平低,加之家中一般又负担过重,往往过早地承担家务或作为家中主要劳动力帮扶家庭,因此较少受到额外培训或学习,因此人力资本非常缺失,并因此使社会资本较缺乏,而自然资本也主要是可以享受农村的自然风光,以及拥有一定的土地｡

再看失地后的情况,失去土地之初,农民一般会获得一笔补偿金,因此其资金资本可能暂时得到增加,但同时也失去了一定面积的土地,因此其自然资本相应降低,且值得说明的是,很多农村征地后,原有美好的自然风光也不复存在,以嘈杂的环境和较严重的污染取而代之,因此这种情况下其自然资本下降更多,而其他资本暂时并没有受很大影响,这种情况对应图2c;还有一种情况是假如农民失地后,征地款也未得到(可能中间截留或截留过多,只给农民很少的补偿款),这时农民的资金资本和自然资本都降低(图2d)｡

2不同生计资本组合下农民失地后可能的生计产出及响应

对于农民,其可能的生计资本组合大致有以下几种:第一,各个生计资本均极弱或较弱的农民;第二,各个生计资本均一般的农民;第三,各个生计资本均较强或极强的农民;第四,只有人力资本相对较强的农民;第五,只有自然资本相对较强的农民;第六,只有资金资本相对较强的农民;第七,只有社会资本相对较强的农民;第八,只有物质资本相对较强的农民｡其中,第一种和第二种最普遍,后面几种较少｡以下对这些类型中的典型类型的失地农民可持续生计逐一分析｡

2.1各个生计资本均极弱或较弱的农民较多

虽然说个人或家庭维持可持续生计需要5个生计或至少有1个生计资本较优才能勉强维持生计｡但也不排除所有生计都很弱的个人或家庭,这种情况下,生计持续性等级属于“极不持续”型(表1)｡

在研究贫困问题中,很多学者得出:贫困的结果不仅是外因造成的,能力贫困也是重要的原因[6]｡外因一致的情况下,有的人富裕,有的人贫困,这主要是能力和机遇等共同导致的｡同样是征地后生计不可持续的家庭,有的可能积极应对困难,或是自谋出路,或是寻求帮扶,最终战胜困难;而有些家庭,虽然面临同样困难,由于自身懒惰或能力有限,不去积极应对困难｡后者属于消极响应者,更需要政府主动去关怀｡类似的家庭,人力资本和社会资本已经不可能得到提高,国家应该直接提高其资金资本,或按月给养老费或低保,或以其他形式让其过上普通大众可以过的生活｡

较弱型与极弱型类似,不再赘述｡

2.2人力资本相对较强的农民较少

尽管现实情况中由于所处环境和家庭条件等的影响,导致多数农民人力资本很弱,表现在受教育水平低､缺乏专业技能､没有相应技术职称等｡但农民中也有精英,农民中的精英或是由于个人独特的特征或是由于特殊家庭成长经历等导致其不断提升自身素质,通过自学或其他途径学习到过人本领,比如农村中的教师､医生､木匠､生意人等｡虽然农民群体中人力资本较强的比不上城市人,但是在农村特殊的环境下,他们的人力资本对他们的收入等各方面可以起到很好的带动作用(表2)｡任国强[7]对天津农村数据研究得出,农民文化程度越高,越倾向于非农就业和外出就业,收入也越高｡李建中等[8]对《中国农村住户调查年鉴》的数据研究也得出人力资本是影响农民收入的重要因素,农村劳动力平均受教育年限每增加1%,农村劳动力收入就增加8.38%｡

可见,同等情况下人力资本较强的农民,其更有可能具有可持续的生计｡因此,如果外部环境不是差到极点,即便暂时缺失其他资本,人力资本较强的农民也会克服困难,重新获得其他资本或多数资本｡

这样的家庭总体人力资本较强,父辈在外收入很高,使其家庭经济优越,晚辈和长辈均受益｡可见这类家庭由于有较强的人力资本,使其整个家庭的资金资本､社会资本､物质资本等均得到大幅提高｡

类似的家庭,失地对其主要经济来源丝毫没有影响,只是父辈不能种菜了｡因此,对于这种家庭,征地后只要给予合理的货币补偿便可｡当然,农民群体中多数的人力资本与城市群体相比都较低,因此,对失地农民整体而言,还是应该加大就业培训和创业培训等的力度｡

2.3社会资本相对较强的农民较少

社会资本包含社会关系､监护人､亲戚､邻里朋友､信任和互助关系､正式和非正式的组织和团体､公共规则和约束､集体诉求､决策机制､领导力[9]｡由于政府对国民支持的空间有限,因此,社会资本作为一种非正式的社会支持力量,可以解决人们日常生活中的问题和危机,并维持日常生活的正常和稳定[10]｡在农村,主要是建立在信任､亲情､信仰､参与､互惠等的基础上构建起社会关系网络,形成一定的社会资本｡由于社会资本本身代表一种互惠互利､一种合作,或者说今日的付出期待以后的获得,这种互惠规范是一种基于道德而非法律,普遍而非均衡的互惠规范｡一个良好的预期支持着大家遵守规范,等待实惠的到来｡因此,社会资本与人力资本具有很强的关联性｡如果人力资本较弱,无法形成对社会关系中团体或个人期望的帮扶,即便是一次或几次帮助,也可能是出于同情或道义,并不是真正将其融入他们的关系网中,除非是建立在亲情之上的社会资本｡

社会资本也可以用社会关系的多寡､关系的强弱来描述,社会关系越多(社会关系的量),关系越强(社会关系的质),意味着社会资本总体最强;同样的社会关系量,社会关系质越强,社会资本越强;同样的社会关系质,社会关系量越多,社会资本越强[11]｡

社会资本相对较强的农民,意味着同等条件下,其可利用的社会资源比其他农民要多｡当其他资本短缺时,可以动用其社会网络中任何一个社会关系,获得帮助从而逐渐走出困境(表3)｡

当社会资本相对较强的农民家庭遭遇失地的境况时,社会关系很强的失地农民同样会利用其关系网解决其就业问题和暂时面对的一些困难,从而使这些失地农民逐渐走出失地后的困境,使生计得以持续下去｡

但是,如前所述,社会资本是互惠的,失地农民在获得别人帮助的同时,如果不给予他人物质或精神的回报,那么该社会关系是不可能得以长期维护和存在的,因此,最终还是要靠自己的人力资本或是资金资本等来维持生计｡因此,失地后,政府还是应该为失地农民提供社会保障,提供就业培训,利用公共政策提供社会资本,从而使失地农民足以应对失地风险｡

2.4物质资本相对较强的农民略少

物质资本在农村主要表现在住宅资本､耐用消费品等固定资本,而资金资本充足的农民,住宅资本也自然会强｡物质资本是农民可持续生计的基础,当然也是其他资本存在的基础｡厉以宁[12]认为,农村是没有物质资本的,原因是农民的土地属于集体所有,宅基地也是集体所有,建在宅基地上的房子也没有产权证,因此不能像城市居民一样将房子用来抵押转让,使房子真正转化为物质资本｡本研究赞同厉以宁的观点,同时也认为,即便如此,除去房子不是物质资本,农民还有其他一些农业或其他用途的生产工具和设备等,这也都是物质资本｡且由于家境的不同,农民之间拥有的物品是有很大差距的,例如一个拥有一辆面包车的农户家庭比什么都没有的家庭,其生活会更好一些,因为面包车可以创造财富和收入｡另外,即便住宅不是物质资本,由于其可以为农民提供安全的住所和休息的场地,即便没有出售变现,同等情况下,农民由于拥有充足的睡眠等也会有利于他积蓄精力而转化为劳动力,从而创造财富｡

对于物质资本相对较强的农民来说(表4),如果物质资本较多的是与农业有关的器械等,若失地过多,则导致这些物质资本作用失效,影响会较大;对于物质资本较多的是与非农业有关的,例如有厂房,有某些重型机械等,失地对其并不造成太大的影响｡

2.5金融资本相对较强的农民极少

由于农村金融机构供给不足,农民也很缺乏金融知识和技术,导致农民中就算是有金融资本的,也只是简单地进行银行存款,进行真正意义上的资本运作少之又少｡项继权等[13]基于对全国28个省市(自治区)农民的抽样调查,研究了农民的金融现状｡结果发现,农民将资金用于银行存款的有61.20%,没有存款的有38.80%｡从借贷情况看,只有20.96%的受访者从银行贷过款,且多数在1万以下,贷款用途多数以非生产性用途居多,也就是说多数贷款行为并没有进行直接的创业投资｡在投资去向问题上,由于仅仅是假想家中有余钱的假设问句,因此虽说回答中很多人选择了不同的投资去向,但这并不代表他们已经进行了这样的投资行为,但这也表明了农村的金融市场具有巨大潜力｡

与其他几个资本相比较,农民的金融资本可能表现出的强度要低得多｡因此,即便具有相对优势,也不足以对其家庭造成太大影响｡因此,失地后,若其他资本相对较弱,还是要结合社会保障等进行保障｡当然,由于此类农民对金融有一定的经验,可以对其进行培训,让其金融资本发挥最大作用,即增加收入｡

2.6自然资本相对较强的农民很多

自然资本包括:土地和产出､水资源､树木和林业产品､野生动物､野生食物和纤维食物､生物多样性､环境服务,是农民可以通过劳动实现其不断增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然资本｡土地资源较多的农民,可以充分利用其土地进行财富的增值｡

尽管农民平均拥有土地较少(0.07 hm2左右),但也有少数农民由于开荒等后期获得0.10~1.00 hm2数量不等的土地｡农民天然地对土地有依赖,或者遗传或者继承了耕作土地的能力,依靠出售农产品获得主要家庭收入｡因此,土地资源较多的农民,在不需要其他资本很强的情况下,也同样可以过着较舒适的生活｡但如果土地被征,农民便失去了增值的源泉,从而陷入生存困境(表5)｡尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的农民家庭,其他资本缺乏,失地的直接后果就是生计难以持续｡

对于补偿而言,这部分农民更应该受到重视,必须要给予一定的社会保障来保证其生计长远有保障｡

由上面分析得知,尽管农民在失地前由于种种因素的影响,他们的各个生计资本已经产生了差异,并且也决定了其生计的可持续性｡但是,对于各个资本均较弱或极弱及失地前主要依靠土地为生的农民家庭而言,征地对他们是对家庭生活和经济来源的一次重大冲击,仅仅依靠一次性征地补偿款很难让他们维持可持续生计｡并且,由于各个资本均较弱或极弱的农民又占多数,因此对于失地农民整体而言,征地对他们是一次重创,必须给予有针对性的合理补偿｡

3失地农民可持续生计的实现路径

应积极探索失地农民权益的保护对策,逐步构建“经济补偿､社会保障､就业服务”三位一体的新模式,实现土地征收与劳动力安置､社会失业和养老保险制度同步进行｡

3.1为人力资本缺失的农民增加人力资本投资

失地农民人力资本缺失是导致其可持续生计较弱的重要原因,失地农民一般教育水平较低,劳动力尚不能完全构成人力资本,而人力资本的形成必须进行相应的人力资本投资｡从人力资本投资到人力资本的形成一般可通过以下路径完成(图3)｡

从人力资本投资主体看,分为政府投资､企业投资和农民个人投资,企业投资和农民个人投资一般期望较小,只有政府出资来对失地农民进行人力资本的投资才是切实可行的;从投资的形式来看,有教育投资､培训投资､健康投资和迁移投资,具体对失地农民进行哪一种形式的投资,一般应结合当地实际情况和农民本身的意愿来进行｡通过系列的对人力资本的投资,失地农民的劳动力才能被挖掘出来,将潜在的劳动力转化为现实的可以发挥其作用的劳动力｡

3.2为物质缺失的农民创造就业和创业机会

农民的物质资本如农业生产工具等固定资产在失地后失去了利用价值,失地农民没有其他物质资本来创造财富,只能主要依靠劳动力就业和创业来获取持续的家庭收入｡针对这一问题,政府不仅仅要对这类农民进行投资和培训,而且还要建立相应的劳动力市场,拓宽就业渠道,扫清就业中遇到的障碍,为其提供就业便利,创造就业条件｡具体为:

1)发挥工业企业尤其是中小企业对失地劳动力的吸纳能力｡

2)大力发展第三产业中吸纳劳动力密度高､对劳动力素质要求弹性大等就业弹性较高的领域,例如文化娱乐､休闲健身等领域,从而扩大失地农民的就业容量｡

3)积极开发保洁､保绿等社区公益岗位,并且优先安排给零就业和特困家庭｡

4)建立结对扶持失地农民和确保失地农民顺利就业的制度｡确保各个政府部门每年完成帮助解决一批失地劳动力就业的任务｡

5)通过为集体经济“留地”补偿从而让失地农民获得稳定收入｡具体为,对于新居工程建设,不仅要按规定面积标准为失地农民建设安置房,必要时还要在原地或经济发展潜力较大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由农村集体组织经营管理,每年按出租收入来分红｡

6)拓宽劳务输出渠道,建立对口劳务输入基地,提高劳务输出的组织化程度,降低失地农民自行就业的成本和风险｡

3.3增设金融机构网点,为金融资本缺失的农民创建多元化的农村金融体系

很多调研发现,农村的金融排除现象严重,金融机构网点在农村的布设太少,且金融机构供给主体也较少｡武汉城市圈内农村金融服务供给主体以湖北农村信用社､中国农业银行､中国邮政储蓄为最多｡以武汉市和咸宁市为例,截至2009年,中国农业银行在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.073家/km2､0.016家/km2和0.016家/km2;中国邮政储蓄在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.021家/km2､0.012家/km2和0.012家/km2[14]｡这给农民办理存贷款业务带来极大的不便｡此外,与城市相比,武汉城市圈农村的金融产品种类太少,金融服务手段比较落后｡尽管中国农业银行的业务相对较多,但仍然缺少定位于“三农”的金融产品,限制了农民的投资｡

因此,必须创建多元化的农村金融组织｡不仅要在现有的金融机构基础上逐渐拓宽针对失地农民的金融业务,而且还要不断增设金融机构在城乡结合部的网点,使金融服务从横向和纵向两个维度向城乡结合部和农村延伸｡此外,城市圈各城市还应该结合当地经济发展水平的实际情况来逐渐完善农村金融体制｡

3.4补偿方式多样化,为社会资本缺乏的农民提供失地保险

失地农民普遍社会资本缺乏,失地后又面临社区转型和生活方式转型,生活的压力迫使他们到城里寻找工作机会,如果社会资本相当缺乏,单枪匹马很难在短期找到工作,即便找到,也是临时工,干的活属于脏､累､差型,工资又低,有时甚至还面临工资拖欠,频繁被解雇等情况｡因此,对于这种社会资本严重缺乏的失地农民,必须给予他们一个最基本的生存保证,就是为他们提供失地保险｡这样即便是暂时失业或短期摩擦性失业,他们起码还可以继续维持最基本的生活｡

3.5土地补偿标准要基本接近周边土地的市场价格

国家征地的目的就是为了公共利益,为了城市的发展｡失地农民在产权缺失的情况下,在面临国家总体利益的情况下,将土地被迫让给国家使用｡国家理应给予合理赔偿｡然而,目前,普遍存在的事实是征地补偿标准过低,而失地农民的生活成本在提高｡失地农民初到城市里寻找机会,找一个落脚地要成本,而且对他们来说是不菲的,再加上还有每月的水电等各项费用均很高｡不必说现在的物价飞涨,单说租房价格也是在不断上涨的,如果补偿费用很低,失地农民连租房都租不起｡因此,土地补偿标准应该基本接近周边土地的市场价格,这是非常合理的要求,也是国家为保障他们可持续生计的基本底线｡

参考文献:

[1] 罗蓉.中国城市化进程中失地农民可持续生计问题研究[D].重庆:西南财经大学,2008.

[2] 黄建伟,刘典文,喻洁.失地农民可持续生计的理论模型研究[J].农村经济,2009(10):104-107.

[3] 李树茁,梁义成,FELDMAN M W,等.退耕还林政策对农户生计的影响研究——基于家庭结构视角的可持续生计分析[J].公共管理学报,2010,7(2):1-11

[4] 韩志新.可持续生计视角下的失地农民创业研究[D].天津:天津大学,2009.

[5] 成得礼.对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续生计的角度[J].城市发展研究,2008(3): 68-76.

[6] 陈立中,张建华.解释贫困的多样化视角浅探[J].改革与战略,2006(7):90-92.

[7] 任国强.人力资本对农民非农就业与非农收入的影响研究——基于天津的考察[J].南开经济研究,2004(3):3-10.

[8] 李建中,王慧,王民.农村人力资本对农民收入的影响[J].中国统计,2007(7):27-28.

[9] 张志凤.可持续生计框架下的扶贫开发分析——基于鄱阳湖生态经济区的调查[J].农业考古,2010(6):28-30.

[10] 卜长丽.社会资本与社会和谐[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[11] 王彪.社会资本再生产:社会网中的关系变迁[J].江汉论坛,2012(9):141-144.

[12] 厉以宁.缩小城乡收入差距 促进社会安定和谐[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2013(1): 7-10.

[13] 项继权,操家齐.困局与突围:我国农户金融供需现状及政策建议——基于全国28个省市(自治区)抽样调查的分析[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2011,41(4):134-143.

[14] 周毓萍,陈中飞.武汉“1+8”城市圈农村金融深化研究[J].华中农业大学学报(社会科学版),2011(2):85-89.

对于物质资本相对较强的农民来说(表4),如果物质资本较多的是与农业有关的器械等,若失地过多,则导致这些物质资本作用失效,影响会较大;对于物质资本较多的是与非农业有关的,例如有厂房,有某些重型机械等,失地对其并不造成太大的影响｡

2.5金融资本相对较强的农民极少

由于农村金融机构供给不足,农民也很缺乏金融知识和技术,导致农民中就算是有金融资本的,也只是简单地进行银行存款,进行真正意义上的资本运作少之又少｡项继权等[13]基于对全国28个省市(自治区)农民的抽样调查,研究了农民的金融现状｡结果发现,农民将资金用于银行存款的有61.20%,没有存款的有38.80%｡从借贷情况看,只有20.96%的受访者从银行贷过款,且多数在1万以下,贷款用途多数以非生产性用途居多,也就是说多数贷款行为并没有进行直接的创业投资｡在投资去向问题上,由于仅仅是假想家中有余钱的假设问句,因此虽说回答中很多人选择了不同的投资去向,但这并不代表他们已经进行了这样的投资行为,但这也表明了农村的金融市场具有巨大潜力｡

与其他几个资本相比较,农民的金融资本可能表现出的强度要低得多｡因此,即便具有相对优势,也不足以对其家庭造成太大影响｡因此,失地后,若其他资本相对较弱,还是要结合社会保障等进行保障｡当然,由于此类农民对金融有一定的经验,可以对其进行培训,让其金融资本发挥最大作用,即增加收入｡

2.6自然资本相对较强的农民很多

自然资本包括:土地和产出､水资源､树木和林业产品､野生动物､野生食物和纤维食物､生物多样性､环境服务,是农民可以通过劳动实现其不断增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然资本｡土地资源较多的农民,可以充分利用其土地进行财富的增值｡

尽管农民平均拥有土地较少(0.07 hm2左右),但也有少数农民由于开荒等后期获得0.10~1.00 hm2数量不等的土地｡农民天然地对土地有依赖,或者遗传或者继承了耕作土地的能力,依靠出售农产品获得主要家庭收入｡因此,土地资源较多的农民,在不需要其他资本很强的情况下,也同样可以过着较舒适的生活｡但如果土地被征,农民便失去了增值的源泉,从而陷入生存困境(表5)｡尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的农民家庭,其他资本缺乏,失地的直接后果就是生计难以持续｡

对于补偿而言,这部分农民更应该受到重视,必须要给予一定的社会保障来保证其生计长远有保障｡

由上面分析得知,尽管农民在失地前由于种种因素的影响,他们的各个生计资本已经产生了差异,并且也决定了其生计的可持续性｡但是,对于各个资本均较弱或极弱及失地前主要依靠土地为生的农民家庭而言,征地对他们是对家庭生活和经济来源的一次重大冲击,仅仅依靠一次性征地补偿款很难让他们维持可持续生计｡并且,由于各个资本均较弱或极弱的农民又占多数,因此对于失地农民整体而言,征地对他们是一次重创,必须给予有针对性的合理补偿｡

3失地农民可持续生计的实现路径

应积极探索失地农民权益的保护对策,逐步构建“经济补偿､社会保障､就业服务”三位一体的新模式,实现土地征收与劳动力安置､社会失业和养老保险制度同步进行｡

3.1为人力资本缺失的农民增加人力资本投资

失地农民人力资本缺失是导致其可持续生计较弱的重要原因,失地农民一般教育水平较低,劳动力尚不能完全构成人力资本,而人力资本的形成必须进行相应的人力资本投资｡从人力资本投资到人力资本的形成一般可通过以下路径完成(图3)｡

从人力资本投资主体看,分为政府投资､企业投资和农民个人投资,企业投资和农民个人投资一般期望较小,只有政府出资来对失地农民进行人力资本的投资才是切实可行的;从投资的形式来看,有教育投资､培训投资､健康投资和迁移投资,具体对失地农民进行哪一种形式的投资,一般应结合当地实际情况和农民本身的意愿来进行｡通过系列的对人力资本的投资,失地农民的劳动力才能被挖掘出来,将潜在的劳动力转化为现实的可以发挥其作用的劳动力｡

3.2为物质缺失的农民创造就业和创业机会

农民的物质资本如农业生产工具等固定资产在失地后失去了利用价值,失地农民没有其他物质资本来创造财富,只能主要依靠劳动力就业和创业来获取持续的家庭收入｡针对这一问题,政府不仅仅要对这类农民进行投资和培训,而且还要建立相应的劳动力市场,拓宽就业渠道,扫清就业中遇到的障碍,为其提供就业便利,创造就业条件｡具体为:

1)发挥工业企业尤其是中小企业对失地劳动力的吸纳能力｡

2)大力发展第三产业中吸纳劳动力密度高､对劳动力素质要求弹性大等就业弹性较高的领域,例如文化娱乐､休闲健身等领域,从而扩大失地农民的就业容量｡

3)积极开发保洁､保绿等社区公益岗位,并且优先安排给零就业和特困家庭｡

4)建立结对扶持失地农民和确保失地农民顺利就业的制度｡确保各个政府部门每年完成帮助解决一批失地劳动力就业的任务｡

5)通过为集体经济“留地”补偿从而让失地农民获得稳定收入｡具体为,对于新居工程建设,不仅要按规定面积标准为失地农民建设安置房,必要时还要在原地或经济发展潜力较大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由农村集体组织经营管理,每年按出租收入来分红｡

6)拓宽劳务输出渠道,建立对口劳务输入基地,提高劳务输出的组织化程度,降低失地农民自行就业的成本和风险｡

3.3增设金融机构网点,为金融资本缺失的农民创建多元化的农村金融体系

很多调研发现,农村的金融排除现象严重,金融机构网点在农村的布设太少,且金融机构供给主体也较少｡武汉城市圈内农村金融服务供给主体以湖北农村信用社､中国农业银行､中国邮政储蓄为最多｡以武汉市和咸宁市为例,截至2009年,中国农业银行在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.073家/km2､0.016家/km2和0.016家/km2;中国邮政储蓄在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.021家/km2､0.012家/km2和0.012家/km2[14]｡这给农民办理存贷款业务带来极大的不便｡此外,与城市相比,武汉城市圈农村的金融产品种类太少,金融服务手段比较落后｡尽管中国农业银行的业务相对较多,但仍然缺少定位于“三农”的金融产品,限制了农民的投资｡

因此,必须创建多元化的农村金融组织｡不仅要在现有的金融机构基础上逐渐拓宽针对失地农民的金融业务,而且还要不断增设金融机构在城乡结合部的网点,使金融服务从横向和纵向两个维度向城乡结合部和农村延伸｡此外,城市圈各城市还应该结合当地经济发展水平的实际情况来逐渐完善农村金融体制｡

3.4补偿方式多样化,为社会资本缺乏的农民提供失地保险

失地农民普遍社会资本缺乏,失地后又面临社区转型和生活方式转型,生活的压力迫使他们到城里寻找工作机会,如果社会资本相当缺乏,单枪匹马很难在短期找到工作,即便找到,也是临时工,干的活属于脏､累､差型,工资又低,有时甚至还面临工资拖欠,频繁被解雇等情况｡因此,对于这种社会资本严重缺乏的失地农民,必须给予他们一个最基本的生存保证,就是为他们提供失地保险｡这样即便是暂时失业或短期摩擦性失业,他们起码还可以继续维持最基本的生活｡

3.5土地补偿标准要基本接近周边土地的市场价格

国家征地的目的就是为了公共利益,为了城市的发展｡失地农民在产权缺失的情况下,在面临国家总体利益的情况下,将土地被迫让给国家使用｡国家理应给予合理赔偿｡然而,目前,普遍存在的事实是征地补偿标准过低,而失地农民的生活成本在提高｡失地农民初到城市里寻找机会,找一个落脚地要成本,而且对他们来说是不菲的,再加上还有每月的水电等各项费用均很高｡不必说现在的物价飞涨,单说租房价格也是在不断上涨的,如果补偿费用很低,失地农民连租房都租不起｡因此,土地补偿标准应该基本接近周边土地的市场价格,这是非常合理的要求,也是国家为保障他们可持续生计的基本底线｡

参考文献:

[1] 罗蓉.中国城市化进程中失地农民可持续生计问题研究[D].重庆:西南财经大学,2008.

[2] 黄建伟,刘典文,喻洁.失地农民可持续生计的理论模型研究[J].农村经济,2009(10):104-107.

[3] 李树茁,梁义成,FELDMAN M W,等.退耕还林政策对农户生计的影响研究——基于家庭结构视角的可持续生计分析[J].公共管理学报,2010,7(2):1-11

[4] 韩志新.可持续生计视角下的失地农民创业研究[D].天津:天津大学,2009.

[5] 成得礼.对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续生计的角度[J].城市发展研究,2008(3): 68-76.

[6] 陈立中,张建华.解释贫困的多样化视角浅探[J].改革与战略,2006(7):90-92.

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[8] 李建中,王慧,王民.农村人力资本对农民收入的影响[J].中国统计,2007(7):27-28.

[9] 张志凤.可持续生计框架下的扶贫开发分析——基于鄱阳湖生态经济区的调查[J].农业考古,2010(6):28-30.

[10] 卜长丽.社会资本与社会和谐[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[11] 王彪.社会资本再生产:社会网中的关系变迁[J].江汉论坛,2012(9):141-144.

[12] 厉以宁.缩小城乡收入差距 促进社会安定和谐[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2013(1): 7-10.

[13] 项继权,操家齐.困局与突围:我国农户金融供需现状及政策建议——基于全国28个省市(自治区)抽样调查的分析[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2011,41(4):134-143.

[14] 周毓萍,陈中飞.武汉“1+8”城市圈农村金融深化研究[J].华中农业大学学报(社会科学版),2011(2):85-89.

对于物质资本相对较强的农民来说(表4),如果物质资本较多的是与农业有关的器械等,若失地过多,则导致这些物质资本作用失效,影响会较大;对于物质资本较多的是与非农业有关的,例如有厂房,有某些重型机械等,失地对其并不造成太大的影响｡

2.5金融资本相对较强的农民极少

由于农村金融机构供给不足,农民也很缺乏金融知识和技术,导致农民中就算是有金融资本的,也只是简单地进行银行存款,进行真正意义上的资本运作少之又少｡项继权等[13]基于对全国28个省市(自治区)农民的抽样调查,研究了农民的金融现状｡结果发现,农民将资金用于银行存款的有61.20%,没有存款的有38.80%｡从借贷情况看,只有20.96%的受访者从银行贷过款,且多数在1万以下,贷款用途多数以非生产性用途居多,也就是说多数贷款行为并没有进行直接的创业投资｡在投资去向问题上,由于仅仅是假想家中有余钱的假设问句,因此虽说回答中很多人选择了不同的投资去向,但这并不代表他们已经进行了这样的投资行为,但这也表明了农村的金融市场具有巨大潜力｡

与其他几个资本相比较,农民的金融资本可能表现出的强度要低得多｡因此,即便具有相对优势,也不足以对其家庭造成太大影响｡因此,失地后,若其他资本相对较弱,还是要结合社会保障等进行保障｡当然,由于此类农民对金融有一定的经验,可以对其进行培训,让其金融资本发挥最大作用,即增加收入｡

2.6自然资本相对较强的农民很多

自然资本包括:土地和产出､水资源､树木和林业产品､野生动物､野生食物和纤维食物､生物多样性､环境服务,是农民可以通过劳动实现其不断增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然资本｡土地资源较多的农民,可以充分利用其土地进行财富的增值｡

尽管农民平均拥有土地较少(0.07 hm2左右),但也有少数农民由于开荒等后期获得0.10~1.00 hm2数量不等的土地｡农民天然地对土地有依赖,或者遗传或者继承了耕作土地的能力,依靠出售农产品获得主要家庭收入｡因此,土地资源较多的农民,在不需要其他资本很强的情况下,也同样可以过着较舒适的生活｡但如果土地被征,农民便失去了增值的源泉,从而陷入生存困境(表5)｡尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的农民家庭,其他资本缺乏,失地的直接后果就是生计难以持续｡

对于补偿而言,这部分农民更应该受到重视,必须要给予一定的社会保障来保证其生计长远有保障｡

由上面分析得知,尽管农民在失地前由于种种因素的影响,他们的各个生计资本已经产生了差异,并且也决定了其生计的可持续性｡但是,对于各个资本均较弱或极弱及失地前主要依靠土地为生的农民家庭而言,征地对他们是对家庭生活和经济来源的一次重大冲击,仅仅依靠一次性征地补偿款很难让他们维持可持续生计｡并且,由于各个资本均较弱或极弱的农民又占多数,因此对于失地农民整体而言,征地对他们是一次重创,必须给予有针对性的合理补偿｡

3失地农民可持续生计的实现路径

应积极探索失地农民权益的保护对策,逐步构建“经济补偿､社会保障､就业服务”三位一体的新模式,实现土地征收与劳动力安置､社会失业和养老保险制度同步进行｡

3.1为人力资本缺失的农民增加人力资本投资

失地农民人力资本缺失是导致其可持续生计较弱的重要原因,失地农民一般教育水平较低,劳动力尚不能完全构成人力资本,而人力资本的形成必须进行相应的人力资本投资｡从人力资本投资到人力资本的形成一般可通过以下路径完成(图3)｡

从人力资本投资主体看,分为政府投资､企业投资和农民个人投资,企业投资和农民个人投资一般期望较小,只有政府出资来对失地农民进行人力资本的投资才是切实可行的;从投资的形式来看,有教育投资､培训投资､健康投资和迁移投资,具体对失地农民进行哪一种形式的投资,一般应结合当地实际情况和农民本身的意愿来进行｡通过系列的对人力资本的投资,失地农民的劳动力才能被挖掘出来,将潜在的劳动力转化为现实的可以发挥其作用的劳动力｡

3.2为物质缺失的农民创造就业和创业机会

农民的物质资本如农业生产工具等固定资产在失地后失去了利用价值,失地农民没有其他物质资本来创造财富,只能主要依靠劳动力就业和创业来获取持续的家庭收入｡针对这一问题,政府不仅仅要对这类农民进行投资和培训,而且还要建立相应的劳动力市场,拓宽就业渠道,扫清就业中遇到的障碍,为其提供就业便利,创造就业条件｡具体为:

1)发挥工业企业尤其是中小企业对失地劳动力的吸纳能力｡

2)大力发展第三产业中吸纳劳动力密度高､对劳动力素质要求弹性大等就业弹性较高的领域,例如文化娱乐､休闲健身等领域,从而扩大失地农民的就业容量｡

3)积极开发保洁､保绿等社区公益岗位,并且优先安排给零就业和特困家庭｡

4)建立结对扶持失地农民和确保失地农民顺利就业的制度｡确保各个政府部门每年完成帮助解决一批失地劳动力就业的任务｡

5)通过为集体经济“留地”补偿从而让失地农民获得稳定收入｡具体为,对于新居工程建设,不仅要按规定面积标准为失地农民建设安置房,必要时还要在原地或经济发展潜力较大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由农村集体组织经营管理,每年按出租收入来分红｡

6)拓宽劳务输出渠道,建立对口劳务输入基地,提高劳务输出的组织化程度,降低失地农民自行就业的成本和风险｡

3.3增设金融机构网点,为金融资本缺失的农民创建多元化的农村金融体系

很多调研发现,农村的金融排除现象严重,金融机构网点在农村的布设太少,且金融机构供给主体也较少｡武汉城市圈内农村金融服务供给主体以湖北农村信用社､中国农业银行､中国邮政储蓄为最多｡以武汉市和咸宁市为例,截至2009年,中国农业银行在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.073家/km2､0.016家/km2和0.016家/km2;中国邮政储蓄在武汉市､黄冈市和咸宁市的网点密度分别是0.021家/km2､0.012家/km2和0.012家/km2[14]｡这给农民办理存贷款业务带来极大的不便｡此外,与城市相比,武汉城市圈农村的金融产品种类太少,金融服务手段比较落后｡尽管中国农业银行的业务相对较多,但仍然缺少定位于“三农”的金融产品,限制了农民的投资｡

因此,必须创建多元化的农村金融组织｡不仅要在现有的金融机构基础上逐渐拓宽针对失地农民的金融业务,而且还要不断增设金融机构在城乡结合部的网点,使金融服务从横向和纵向两个维度向城乡结合部和农村延伸｡此外,城市圈各城市还应该结合当地经济发展水平的实际情况来逐渐完善农村金融体制｡

3.4补偿方式多样化,为社会资本缺乏的农民提供失地保险

失地农民普遍社会资本缺乏,失地后又面临社区转型和生活方式转型,生活的压力迫使他们到城里寻找工作机会,如果社会资本相当缺乏,单枪匹马很难在短期找到工作,即便找到,也是临时工,干的活属于脏､累､差型,工资又低,有时甚至还面临工资拖欠,频繁被解雇等情况｡因此,对于这种社会资本严重缺乏的失地农民,必须给予他们一个最基本的生存保证,就是为他们提供失地保险｡这样即便是暂时失业或短期摩擦性失业,他们起码还可以继续维持最基本的生活｡

3.5土地补偿标准要基本接近周边土地的市场价格

国家征地的目的就是为了公共利益,为了城市的发展｡失地农民在产权缺失的情况下,在面临国家总体利益的情况下,将土地被迫让给国家使用｡国家理应给予合理赔偿｡然而,目前,普遍存在的事实是征地补偿标准过低,而失地农民的生活成本在提高｡失地农民初到城市里寻找机会,找一个落脚地要成本,而且对他们来说是不菲的,再加上还有每月的水电等各项费用均很高｡不必说现在的物价飞涨,单说租房价格也是在不断上涨的,如果补偿费用很低,失地农民连租房都租不起｡因此,土地补偿标准应该基本接近周边土地的市场价格,这是非常合理的要求,也是国家为保障他们可持续生计的基本底线｡

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[14] 周毓萍,陈中飞.武汉“1+8”城市圈农村金融深化研究[J].华中农业大学学报(社会科学版),2011(2):85-89.