社会主义市场经济与经济建设支出调整

张 腾

(重庆师范大学 政治学院，重庆 401331)

经济建设支出是指国家用于生产性投资和基本建设方面的财政支出。经济建设支出属于财政体系的一部分，而财政体系又与经济体制改革紧密相关。本文从分析我国经济体制现实状况入手，强调以我国经济体制改革的特殊路径为依据，探究如何以转变经济建设支出调整完善社会主义市场经济体制。

一、我国经济建设支出的特殊路径

党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革以社会主义本质论为逻辑起点，在坚持社会主义制度的前提下，把市场作为解放和发展生产力的经济手段，逐步突破了经典社会主义经济体制的框架。到党的十四大，全党以经济体制改革的实践和邓小平南方谈话的要点为基础，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下在资源配置中起基础性作用。

社会主义市场经济，指在社会主义制度基础之上、以发达的社会分工为基础、以完善的市场体系为本体的生产力组织形式。[1]然而，同经典马克思主义的设想不同，我国建设社会主义市场经济的起点是传统经济体制下形成的生产力基础及其组织形式。我国经济建设支出的功能变化也呈现出从为计划经济体制服务向为市场经济服务转变的轨迹。在高度集中的传统经济体制时期，国家政权一直是生产力或者说经济建设的直接组织者[2]。这一时期，财政作为国家分配和运用资金的最直接手段，通过国家银行向各生产单位统一支出货币资金(包括非现金形式和现金形式)直接组织经济建设。其中，非现金形式作为记账符号，用于实现生产资料在不同生产单位之间的流通；现金形式则用于向职工发放工资以及小额支付[3]。“一五”至“五五”期间，经济建设费占财政支出比重分别为49.9%、65.2%、55.9%、57.5%、59.1%[4]，占比最高的年份达到了71.7%[5]。由此可见，这一时期的财政是生产建设型财政，其主要职能就是直接组织经济建设，经济建设支出是使劳动者能够与生产资料结合起来从而形成现实的生产力的直接手段，保证生产资料与消费资料的生产和积累能够按照国家计划顺利进行。前市场经济时期，是对“有计划的商品经济”阶段、“计划经济和市场调节有机结合起来的社会主义商品经济”阶段的统称，特指自十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》之后到十四大确立市场经济的改革目标之前的一个阶段。在这个时期，国家财政仍然担负着向各企业之间投资以组织生产活动的职责，但与传统经济体制相比，已经存在着明显的区别。首先，我国所有制结构已经发生了变化，公有制一统天下的局面被以公有制为主体、多种所有制并存的局面取代，经济建设支出直接组织经济活动的范围已经不再是整个国民经济，而是国民经济中的公有制经济部分。其次，在财政直接组织生产活动的企业中，企业接受财政直接投资以后，在按国家计划要求完成摊派的生产任务的基础上，企业有权生产更多产品，并自主向市场出售这部分产品[6]。国家财政不会为企业计划以外的生产提供投入，不同行业的企业必须依靠自身的力量互相获得这些生产行为所需要的投入。再次，财政在支出中越来越突出公共服务领域的职能，进行了养老、医疗、就业等公共服务方面的改革，并大力加强教科文卫等社会事业方面的投入力度。因此，在这个时期，经济建设支出在整个财政支出中所占的比重也相应地呈现出下降的趋势，其中“六五”时期为48.9%，“七五”时期为49.2%，“八五”时期为41.5%，1991年为42.18%，1992年为43.10%[7]。

综上所述，在这一时期我国财政支出对生产力或经济活动的组织职能仍然存在，但范围已经缩小，影响明显减弱。国民经济中市场机制、市场体系起作用的部分已经形成并不断扩大；财政的公共服务职能也得到强化，显示出与市场经济相适应的公共服务型财政的改革方向。

二、我国经济建设支出的重要作用

十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》，要求国有企业在所有权属于国家的基础上，成为自主经营、自负盈亏、照章纳税的企业法人；政府运用必要的经济手段管理国民经济时，不直接干预企业的生产经营活动。这为社会主义市场经济体制下财政职能的定位确立了重要的原则，使财政不再担负直接组织经济建设的职能。然而，由于经历特殊的改革实践，直到现在，经济建设支出仍在我国经济建设中扮演重要角色，主要手段就是政府投资行为。

(一)我国经济建设支出的特殊性

我国的经济建设支出是由对政府参与的经营性项目以及基础设施、公用事业的资金投入引起的。如能源工业(电力、石油)、部分公用事业(自来水、污水和垃圾处理)、基础原材料工业(钢铁、有色)以及部分交通运输业(高速公路、航运)等。在这里，我们把它们称为经济建设支出项目，这些项目虽然可以作为经营项目，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营。因此，在市场经济条件下，这些项目成为一类特殊的商品。首先，它们的实际所有权和使用权分离。在其买者通过向生产者支付货币后获取了这些项目的所有权之后，所有权名义上属于它的购买者，而使用权却向整个社会公众开放，如基础设施、公用事业等。其次，它们具有公益的性质，不以盈利为第一目的。实际购买者即政府在向使用者即社会公众因实际使用这些设施而收取报酬的时候，仅仅以回收投资、保本或微利经营为目的。

然而，这些项目与市场上的一切商品一样，它首先是劳动产品，生产者必须通过生产性劳动才能形成其使用价值；而生产者进行生产不是为了获得它的使用价值，而是为了获得它的价值。因此，只有政府作为买者通过财政支出向生产者支付货币，生产者才会把产品的使用价值交到买者即政府手中。经济建设支出项目作为一般商品，是劳动的价值产品，并且必须通过在市场中的交换行为才能实现其价值。它的价值和其他不同生产领域的企业所生产的最终产品的价值一样，要以作为表现形式的交易价格的额度计入国民经济核算的核心指标——国内生产总值(GDP)。与此同时，经济建设支出项目作为一种特殊的商品，它的实际使用者不是购买者，而它的购买者又必须不以实际所有权来获取经济利益为主要目的。

(二)我国经济建设支出的重要性

在我国，由于经济建设支出项目的上述性质，各级政府就成为其最主要的购买者，财政中经济建设支出就成为对生产者支付的方式。这些项目的价值会计入国内生产总值，最终体现为我国国民经济总量的增加。

图一

图二

图三数据来源：《新中国50年财政统计》，《中国统计年鉴2007》，《中国统计年鉴2010》

以图一、图二、图三所反映的实际数据为依据，我们可以看到，我国经济建设支出在整个财政支出中的比重总体呈下降趋势，占GDP的比重也呈下降趋势，其绝对值仍呈上升趋势。这说明，我国经济建设支出增速小于财政支出总额增速以及GDP增速，但其在财政支出总额中的比重，仍大大高于发达国家5%—10%的水平。因此，我们可以认为，我国财政通过经济建设支出，仍在经济建设中发挥着重要作用。

(三)我国经济建设支出的必然性

1. 经济建设支出的必然性

不可否认工业化、城镇化和农业现代化的推进，需要更完善的基础设施作为支撑，经济建设支出将在我国经济建设中继续扮演重要角色。第一，工业化的发展，使得城市之间、城乡之间、地域之间经济联系日益紧密，商品流通和人员往来日益频繁，这就要求规模更大的公路、铁路、航空等交通基础设施及其配套工程。第二，在城镇化建设中，随着人民生活水平的提高，城市基本建设会对城市基础设施建设提出更高的要求。第三，作为农业现代化的支撑，农村基础设施建设也必须经历一个比较大的建设过程。这些投资额较大并且以公益性为主的建设，对于依靠市场的力量来说显得过大、过急，吸引力也很有限，虽然公共基础设施建设是由市场上的企业来完成的，但是财政的支出是他们收入的来源。因此，财政对我国经济建设仍有重要作用，其支出必然高于发达国家，以发达国家的指标来衡量评价我国现状是不恰当的。

2. 经济建设支出存在的问题

经济建设支出对许多城市的重复建设、过度建设等不合理的建设行为埋单，而按照国内生产总值(GDP)的计算规则，这部分支出所购买的公共基础设施的价值或价格被纳入到增长的经济总量之中。这固然保证了纸面上经济数据的增长，但也带来了许多问题。第一，为获取政绩的经济建设支出催生了一定程度的“虚假繁荣”。大规模的政府投资项目必然使相关生产领域规模扩大，而这已经形成了潜在的生产过剩。一旦这些建设不能在原有规模上进行下去，就会成为现实的生产过剩。与此同时，大量社会资本流入这些传统领域，挤占了流向新兴行业的资本规模，不利于经济结构调整。第二，与地方政府融资平台一起，形成了一定的地方政府债务风险。地方政府融资平台，通过政府信用，以负债的方式，填补因财政捉襟见肘引起的经济建设资金不足的问题，这使地方政府经济建设支出的摊子铺得更大。而建设项目不以盈利为其主要目的，使地方政府的债务偿还能力十分有限，这就孕育了一定程度的债务风险。第三，为获取政绩财政支出挤压了财政向民生领域倾斜的空间。各级政府拥有的财政资金规模是一定的，过多的经济建设支出必然会限制财政向教育、社会保障和就业、农林水利事务、城乡社区事务、交通运输、医疗卫生、住房保障、节能环保等民生领域倾斜的程度。

综上所述，经济建设支出仍然是推动政府参与的经营性项目、基础设施以及公用事业发展的重要力量。然而，一旦这种力量被不恰当地使用，就会影响国民经济结构调整，在长远上不利于国民经济健康稳定发展。因此，在建立和完善社会主义市场经济的过程中，应当立足我国现实，通过不断改革，优化财政起作用的方式，使财政继续在国民经济发展中发挥重要作用。

三、我国经济建设支出的调整方式

直到今天，经济建设支出对我国国民经济发展的重要推动力量仍然是不可忽视的。但是这种力量却在一定程度上形成了国民经济长期稳定健康发展的潜在威胁。因此，我们要在尊重经济建设支出本身积极作用的基础上，通过优化经济建设支出项目结构，积极调整其在我国经济发展中起作用的方式，使其进一步为社会主义市场经济体制的完善服务。

首先，坚持以实事求是的原则确定本级财政中经济建设支出比重及额度，更加科学地发挥其在国民经济中的积极作用。本级财政经济建设支出额度的确定，必须以两项实际为基础：一是所辖区域内经济支出项目水平满足社会需求的程度；二是所辖区域内财政收入水平。各级政府应当把社会的实际需求，作为决定经济支出项目实际规模和发展方向的现实基础，并以此更加科学的制定财政预算中经济建设支出额度及投放方向，进而建成具有最实际使用价值的项目，彻底摒弃形象工程、政绩工程，避免过度建设、重复建设。同时，预算中支出额度要量力而行。对本级别财政来说显得负担过重，但是在地方经济社会发展中又的确需要的大型项目，应当在遵循自身财力的基础上逐步推进。这样既可以保证经济建设支出在地方经济中持续发挥积极作用，也可以减轻因财政资金不足而带来的政府债务风险。

其次，在更加科学地利用经济建设支出的基础上，在一定范围内尝试推进市场化改革。市场化的改革，有利于降低各级经济建设支出在整个财政支出中的比重，能够吸引数量更多、来源更广的社会资金流入基础设施建设领域，从而提高投在基础设施建设领域内的资金总量，在减轻各级财政压力的同时保证以前由经济建设支出单独负担的项目的规模。此外，市场化的改革要求这些基础设施必须是能够盈利的，经营者可以通过盈利不断积累资金，从而不断把资金投入这些领域的扩大再生产中。2013年8月19日，国务院发布《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》就是最好的例子，它指出要全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设；城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，向地方政府和社会资本放开，鼓励社会资本投资建设铁路[8]。

因此，调整经济建设支出在国民经济发展中起作用的方式，是正确处理政府与市场的关系的一部分[9]。要在更加科学地使用经济建设支出的前提下，在其投资领域内尝试进行市场化的改革，不断完善与社会主义市场经济相适应的公共财政体系。

参考文献：

[1]李炳炎.社本论[M].北京：人民出版社，2000.3.

[2]富景筠.卢布信用危机与苏联解体[M].北京：社会科学文献出版社，2012.10.

[3]中国银行国际金融研究所.苏联金融七十年[M].北京：中国书籍出版社，1997.

[4][7]信春霞.财政支出结构选择[J].财经理论与实践(双月刊)，1999，(7).

[5]申学锋.60年财政支出：从生产建设型到公共服务型.[N].中国税务报，2009-09-27.

[6]雅诺什·科尔奈.社会主义体制：共产主义政治经济学[M].北京：中央编译出版社，2007.5.

[8]何苍.城际铁路向社会资本放开 以基金形式参股更有效[N].中国产经新闻，2013-08-22.