户籍改革的方向是去权益化

杨英杰

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 （以下简称《意见》）。《意见》指出：严格控制特大城市人口规模；改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度；全面放开建制镇和小城市落户限制等等。

从中国历史上看，户籍制度是各级权力机构掌握人口信息，征调赋税、分配资源权利和维护社会秩序的基础。中国是一个传统的农业社会，即使在当下，工业化进程仍要充分考虑这一历史现状。在农业社会中，最有价值的就是土地和人口，而人口只有和土地结合在一起才能创造出社会财富。孟子就认为，“诸侯之宝有三：土地、人民、政事。”这里的政事就是对土地和人民的管理。历朝历代编制户籍的目的主要是为了征收赋税，以及征发兵役和徭役。户籍的权益化（即户口与资源分配、权利享有相结合，附加不同的权利、利益）现象并不十分突出。

随着计划经济体制的确立，“城市工业、乡村农业”二元体系也逐步形成，国家参照“苏联模式”构建推行以重工业为重点的工业化过程中逐步形成以城乡分割、工农分化、内部平均为特征的资源利用和利益分配格局。為加速推进工业化进程，保障各种资源朝着国家优先考虑的重工业集中，就必须对土地、劳动和资本进行控制，并进行有计划的分配和调节。为此，国家构建起了户籍制度将农民束缚在土地上，防止农村劳动力的外流，以保证对工农业劳动力的调控，并在汲取乡村资源用于工业化的同时，推动经济的全面发展。

在重工业优先发展的前提下，必然会出现日用品短缺现象，为防止对有限资源的无序争夺，人们的生活必需品、住房、就业、教育、医疗、养老、劳动保险等逐渐与户籍挂钩。这样，非农业户口逐渐附着大量资源、权益以及机会，而农业户口则少得多。户籍成为资源分配和权益享有的基础，这就造成了户籍的权益化。

今天，过往户籍固化格局已很难适应市场经济。户改核心和方向应是去权益化。要特别警惕户改或居住证制度可能会进一步强化户籍的权益化这类倾向。《意见》提出要建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

乍一看，这条居住证制度确实体现了某种公平，但令人质疑的是，那些没有条件和能力取得居住证的居民（相当部分已融入城市）如何享有各种基本公共服务呢？是否还存有相当的不公平呢？现实是，中小城市的户籍对外来人口的吸引力有限。而大城市现有的居住证又将大部分人排斥在外。

户籍制度改革的核心是去权益化而非强化这种倾向。如何让附加在户籍上的种种利益逐步摘除，使得户籍仅仅体现其信息功能，为政府服务和管理提供条件，是一个复杂的系统工程。

之所以这样讲，是因为基本公共服务均等化在当下的中国仍是无法一蹴而就的事情。基本公共服务包括教育、卫生、文化、就业及再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。比如为什么大家都想拥有北上广的户口？可以购车购房，子女可以享受更好的教育及高考分数的优惠，更好的医疗服务，更便捷的交通，更多的就业创业机会，更安全的生活工作环境等等。如果这些基本公共服务在我国更大范围内普及，相信大城市病自然会消失。

就目前来看，在分税制条件下，基本公共服务均等化需从多个方面不断加以强化，诸如建立公共服务型政府， 完善公共财政制度； 合理划分各级政府的事权和财权关系； 建立均等化的转移支付制度等。

因此，当下户改应朝着不同身份、不同区域居民公共权益均等化方向推进，而非反之。一是给予已在城市居住的所有居民以稳定的户籍预期，充分发挥其创造性作用；二是进一步发挥城市的集聚功能，扩大消费，提高投资效益，促进经济增长。据统计，未来六年为实现一亿人口城镇化，中央和地方政府将投入高达51万亿元的公共建设和公共服务资金，这笔投资只有靠做大蛋糕、公平分蛋糕的方式来完成，即在公平原则下激发全员生产和创富的积极性。

户籍制度改革的核心和方向是去权益化，去权益化的前提是基本公共服务的均等化，基本公共服务均等化的条件则是经济的不断发展和相关制度的进一步改革。唯有如此，中国才能向一个公平、公正的现代型社会迈进。