我国食品安全规制效率的实证分析

葛　娟,李　丽

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)



我国食品安全规制效率的实证分析

葛娟,李丽

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)

摘要：对我国食品安全规制效率综合评价的结果显示，2003～2011年间我国食品安全规制的综合效率和技术效率比较低，且未实现规模有效；综合效率值和技术效率值均呈现较大波动，效率值的每个上升阶段均与我国食品安全规制制度改革重要举措相对应，说明改革对于提高规制效率确实能起到非常重要的作用。因此，要对食品安全规制进行改革和创新，以提高食品安全效率，改善食品安全状况。

关键词：食品安全规制;综合效率;技术效率;规模效率

一、文献综述

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品安全直接关系到公众的身体健康和生命安全，是事关国计民生与社会稳定的重要公共卫生问题。近年来我国频发的触目惊心的食品安全事件，如三聚氰胺奶粉、地沟油等，严重影响了消费者对食品安全的信心。根据《2010～2011年消费者食品安全信心报告》，仅三成多的人对食品安全状况感到满意，九成多的人认为我国食品安全存在问题，近七成的人对食品安全现状“没有安全感”。[1]在此背景下，食品安全规制效率问题自然受到关注，需要对其进行评价和分析，揭示问题的关键所在，以改善食品安全状况。

国外学者对食品安全规制效率的研究主要集中于成本-收益角度。Antle认为食品安全领域的规制并不符合效率原则，要使规制有效率必须遵从成本-收益原则。[2]Arrow也认为应基于成本-收益法对规制效率评价的结果，来决定是否进行食品安全规制以及食品安全规制政策的选择。[3]Antle和Caswell认为市场机制条件下，食品安全规制效率的高低取决于合适的信息制度。[4-5]美国FDA食品安全效率评估指标体系包括投入、活动、产出、中间结果以及对公众健康影响的结果五个阶段，每个阶段均包括大量具体指标，该评价指标体系以投入——行动——产出——影响的监管流程为指标体系构建维度和逻辑，而且对产出的考核采用客观的量化指标，操作性很强。[6]

国内关于食品安全规制效率的研究起步较晚。刘鹏用食物中毒事故数量、食物中毒人数、食物中毒死亡人数以及食品抽检合格率状况四大指标来分析我国食品安全监管的综合状况和发展轨迹。[7]王能、任运河选取1995～2008年的数据，用DEA方法分析了体制改革中的食品监管的横向和纵向水平的相对效率。[8]李真、张红凤在构建中国社会性规制绩效评价体系时，强调了食品生产和卫生的规制投入和结果，凸显了食品安全规制的重要性。投入指标包括质量技术监督系统从业人员增量和当年质检、卫生部门颁发、修订的相关法规数；产出指标包括食品批次合格率、食品卫生抽检合格率。[9]

目前关于我国食品安全规制效率定量分析的成果还不够丰富，本文已有研究的基础上，运用DEA方法对2003～2011年我国食品安全规制效率进行测算，并从规制效率变化趋势和总体水平两个方面进行分析，在此基础上提出相应的政策建议。

二、指标选取与数据处理

本文选取DEA 方法来测算我国食品安全规制的效率。DEA(Data Envelopment Analysis，数据包括分析)是一种用来评价部门间相对有效性的非参数前沿面效率分析方法，在数据处理上较具弹性，可同时处理比率数据及非比率数据；还可处理多项投入、多项产出的评估问题，而不需事先知道投入产出间的函数及预估的参数，实用性较强。

(一)指标选取

采用DEA模型评估我国食品安全规制效率，建立适宜的投入产出指标体系是关键环节。

1.投入指标，即食品安全规制成本，指在规制过程中所投入的各种资源。由于食品安全监管经费没有在部门财政支出决算中单独列出，食品安全的监管经费投入无从计量，所以我们主要采取人力投入和行政处罚力度两个投入指标。其中，人力投入用食品质量安全监管方面的出动执法人员数表示，该指标是正指标，数值越大表示食品安全规制的人力资源投入越多。行政处罚力度用相关部门在食品安全监管过程中查处违法案件起数表示，该指标是正指标，公式为：

处罚力度=当场处罚案件起数+立案查处案件起数。

2.产出指标，即反映食品安全规制成效的指标，主要采取食品质量抽检批次合格率和食品中毒发生率两个产出指标。

食品质量抽检批次合格率这一指标值越大，表示食品质量越安全，是正指标。公式为：

食品中毒发生率这一指标值越大，表示食品质量安全状况越差，是逆指标，数值越小越好，分析中要将其转化成正指标。数据处理方面参照王能等处理食品中毒发生率的方法，[8]公式表示为：

(二)数据来源及数据处理

食物中毒相关数据来自《卫生部关于全国食物中毒情况的报告》，其他指标数据来自于《中国质量监督检验检疫年鉴》，数据来源可靠。相应的投入产出数据见表1。

表1　食品安全规制效率测算投入产出数据

数据来源：中国质量监督检验检疫年鉴、卫生部官网

根据表1，2003～2011年我国食品质量抽检批次合格率最低为2006年的80.81%，最高为2011年的95.11%，食品合格率总体呈现上升趋势，但远低于我国出口食品的合格率。

投入产出指标的描述性统计分析结果(表2)显示，投入产出指标的量级较大，指标之间的差异较大。为方便DEA模型的求解，需对投入产出指标的数据进行标准化处理，标准化后的数据=指标原始数据/相应指标的标准差。[10]标准化处理在不影响DEA软件测算的结果的前提下，减小数据的波动幅度。表1中的投入产出数据经标准化处理后的结果如表3所示。

表2　主要投入产出数据的描述性统计分析

表3　标准化处理后的投入产出数据

三、实证结果与分析

(一)实证结果

运用DEAP2.1软件中的VRS模型(Variable Returns to Scale)对2003～2011年我国食品安全规制的效率进行测算，得出的DEA有效性的评价结果(表4)。

表4　我国食品安全规制效率评价结果

表4显示，综合效率值和技术效率值总体上在2003～2007年都呈现波动性下降的特点，直到2008年以后才出现逐渐上升的趋势，只有2011年为DEA有效，DEA有效的决策单元占所有决策单元的比例仅为11%；规模效率方面，除了2011年为规模报酬不变，2003～2010年的规模报酬都递增；从平均值来看，2003～2011年间我国食品安全规制的平均综合效率值为0.725，平均技术效率值为0.795，平均规模效率值为0.908，效率值较低。

(二)食品安全规制效率变化趋势分析

为了更清楚地把握和分析我国食品安全规制效率的变化特点，用图1显示DEA评价结果。规模效率值在2003～2011年间波动幅度较小，呈现逐步递增的趋势，直到2011年效率值为1，说明食品安全规制投入明显不足或投入资源没有得到充分利用，没有实现规模有效，需加大食品安全规制的资源投入并对投入的资源进行合理配置。而我国食品安全规制的综合效率值和技术效率值在2003～2011年间均呈现较大波动，二者的变动趋势相似，具体经历了四个变化阶段。

第一阶段(2003～2005年)，综合效率和技术效率值不断下降。这一趋势与我国食物中毒变化情况等方面的数据高度吻合。比如，从2003 年开始，中国各地报告的食物中毒事故数量明显成倍增长，2004年突破2 000 起，2005 年增加到2 453起。规制效率下降主要是因为随着质检、工商、农业等部门纷纷开始获得一定的食品安全管理权，多部门监管存在着职责不清以及职能交叉与相互之间的协调困难等问题，表现为规制的综合效率和技术效率呈现下降趋势。

第二阶段(2005～2006年)，综合效率和技术效率值有所提升。规制效率提高的主要原因在于对规制制度进行的改革和完善发挥了重要作用。2004年我国对食品安全监管体制进行了重大改革，9月《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》确定了我国的食品安全监管采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。

第三阶段(2006～2007年)，综合效率和技术效率值下降并达到最低点。主要原因在于规制改革取得一定的成效之后，“分段监管”体制的不足或弱点也随之暴露，比如不同部门负责不同环节，各部门间责任存在交叉模糊地带和空白缺位等问题，协调任务重，可能出现相互推诿现象；部门之间相互争资源，导致政府财政投入分散。这些都会使得政府规制无力，规制成本高昂，降低规制效率。

第四阶段(2007年之后)，综合效率值和技术效率值呈现出逐步上升的趋势，特别是2008年以后效率值增加幅度加大。规制效率提高是因为三鹿特大婴幼儿奶粉事件发生以后，政府更加重视食品安全问题，对食品安全规制进行了一系列改革，每年都有重要举措。比如，2008年国家质量监督检验检疫总局发布《关于停止实行食品类生产企业国家免检的公告》，停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格；2009年《食品安全法》实施，进一步明确分段监管为主、品种监管为辅的监管方式下各部门的监管职责，确立了以食品安全风险监管为基础的科学监管体制，进一步完善了食品安全体制；2010年设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构；2011年设立食品安全风险评估中心，主要承担国家食品安全风险评估、监测、预警、交流和食品安全标准等技术支持工作。这些改革措施取得了一定的效果，对于不断提高政府规制效率具有积极的作用。

图1　2003～2011年食品安全规制效率相对变化趋势

(三)食品安全规制效率水平分析

2003～2011年间，我国食品安全规制的综合效率和技术效率值在大多数年份都处于比较低的水平，综合效率甚至低至0.539，技术效率最低水平为0.617。综合效率的平均值和技术效率的平均值也都低于0.8，且未实现规模有效，说明我国食品安全规制的效率总体并不高，食品安全问题没有得到根本改善。我国食品安全规制效率不高的原因主要有以下几个方面：

一是食品安全法律法规和标准体系不健全。完善的法律法规和标准体系是食品安全规制的基础。我国虽然已形成了以《中华人民共和国食品安全法》为基本法，《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》等为辅助的食品安全法律法规体系，但这些法律法规多是由各部门立法，相互之间衔接不畅，甚至有些规定存在冲突等问题，各有关部门之间的执法权力难以有机统一, 给食品安全规制留下了空白和隐患。而且，现有法律法规对食品安全违法犯罪行为的惩处力度较轻，比如《食品安全法》规定，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。[11]对违法生产经营者的罚款相对其所得仅九牛一毛，食品生产经营者的违法成本较低，对违法者威慑力不足，从而造成不法商贩屡禁不止。

我国现行的食品安全标准体系也存在一定缺陷，标准的层级较多，体系较为混乱，各个标准之间存在着交叉重复、层次不清、重要标准短缺等问题，部门之间要求不一、缺乏协调，结果是各自为政，失去了标准的权威性和统一性，既使得被规制企业无所适从，又增加了政府规制成本。而且我国食品安全质量标准偏低，食品加工业采用国际标准化组织(ISO)食品技术委员会标准的只有40%，采用国际食品法典委员会(CAC)标准的只有12%。[12]

二是政府规制垄断主导存在缺陷。食品安全人人有责，社会各主体本应在食品安全规制中具有话语权并发挥主动性。但我国食品行业协会组织不健全、行政化倾向严重，安全规制中行业自律较弱；消费者缺乏食品安全相关知识和鉴别能力，在食品安全规制中的参与度与积极性不高。[13]结果是，食品安全规制机构主体单一，政府部门成为规制的主体和核心。政府规制垄断主导必然会带来较多问题，如规制机构和规制成本日渐膨大，规制缺乏社会监督和有效制约，为地方经济追求自身利益而放弃公共利益诉求提供了契机，“政府规制失灵”现象也随之而生。加之，我国处于转型期，食品安全问题涉及面广，政府规制职能的分割与多头管理必然导致规制部门之间和各个规制环节都难以实现有效的衔接，无法形成有效的规制合力，最终规制效率低下。所以单纯依靠政府规制难以有效保障食品安全。

三是食品安全信息交流与共享机制不完善。高效的食品安全信息交流与共享机制既能降低交易中的信息不对称程度，又能为食品安全治理提供统一的信息平台，降低各经济主体的信息搜寻成本，提高规制效率。然而，我国食品安全信息交流等机制还不健全，如由于农业及食品加工业生产分散、技术水平低等原因，还未能形成全程可追溯体系；[14]信息公开也严重不足和滞后。据2013年7月4日《中国青年报》的报道，3 604名受访者中的 83.6%的受访者认为规制部门对当前食品安全信息公开得不充分。

四是食品供给者缺乏社会责任感。出现重大食品安全事件时，社会公众首先想到的是政府规制不力，实际上安全的食品是生产出来的，而不是规制出来的，食品供给企业是食品安全的第一责任人，其行为方式与食品安全规制效率密切相关。2013年《中国食品安全发展报告》显示，目前超过半数的食品安全事件缘由供应链上利益相关者出于私利或盈利目的，在知情的状况下造成食品质量安全问题。随着市场竞争的日趋激烈，一些生产经营者在利润的驱使下，对大量存在的食品安全法律法规置若罔闻，盲目追求自身利益最大化，忽略食品质量及其商誉，损害公众利益，丧失了最起码的良知和社会责任感。

四、结论及政策建议

以上分析表明，虽然我国食品安全规制效率总体水平不高，但是综合效率值和技术效率值的每个上升阶段均与我国食品安全规制制度改革重要举措相对应，说明改革对于提高规制效率确实能起到非常重要的作用。因此，要对食品安全规制进行改革和创新，以提高食品安全规制效率，改善食品安全状况。

(一)完善食品安全的法律法规和标准体系

通过立法明确规制主体和职责，建立和完善食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式的法律法规体系，促进法律法规有效衔接，使其更具可操作性。同时建立最严格的监管处罚制度。2014年5月，国务院常务会讨论通过的《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》规定，建立最严格的监管处罚制度，对违法行为加大处罚力度，构成犯罪的，依法严肃追究刑事责任。同时加重对地方政府负责人和监管人员的问责。还要加快食品标准的制订、修订工作，同时认真研究有关国际标准状况和发展趋势，提高对国际通行标准的采标率，建立适合我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。

(二)转变规制模式，实现食品安全协同治理

切实提高食品安全规制效率，关键在于改革食品安全规制模式，由政府规制主导转向协同治理。在协同治理模式中，通过建立和完善激励机制、约束机制等促使食品安全利益相关者利用各自的资源优势，平等地展开竞争与协作。政府规制部门主要提供食品安全治理的基本服务和基础平台，对整体治理状态进行监督和把握等；食品行业协会要加强食品行业的自律，引导食品生产经营者依法生产经营；新闻媒体应开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违法的行为进行舆论监督；[14]消费者要加强对食品安全知识以及法律、法规的学习，增强自我保护意识和能力，积极投诉举报食品违法行为。

(三)建立和完善信息交流与共享制度

推进食品安全规制信息化建设，建立健全食品安全源头可追溯制度。统筹规划建设食品安全电子追溯体系，统一追溯编码，确保追溯链条的完整性和兼容性，有助于问题产品的召回及相关信息的发布。要定时发布食品监测信息，实现风险信息的交流与共享。在发生食品安全问题时应公布环境风险评估报告和消费者健康风险评估报告,及时通报问题食品召回信息和对事件的处理结果等。

(四)加强食品供给者的社会责任感

通过明确食品供给者的主体责任，强化其责任意识，用法律手段处罚其违法行为，使其承担相应的责任后果，促使相关企业改善自身生产行为。[15]《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》规定对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理,强化生产经营者主体责任。当然，利用市场倒逼机制推动相关企业主动提高食品安全质量，也是必不可少的环节。

参考文献：

[1]新浪新闻.消费者食品安全信心报告:仅三成受访者感到满意[EB/OL]. (2011-01-04).http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-01-04/104321755527.shtml.

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[3]Arrow K J,Cropper M L,Eads G C,et al.Benefits-costAnalysisinEnvironmental,HealthandSafetyRegulation:AStatementofPrinciples[M].Washington D C:The AEI Press, 1996:31-47.

[4]Antle J M. Benefits and Costs of Food Safety Regulation[J].FoodPolicy, 1999,24(6):605-623.

[5]Caswell J.A.Valuing the Benefits and Costs of Improved Food Safety and Nutrition[J].TheAustralianJournalofAgriculturalandResourceEconomics,1998(4):409-424.

[6]刘鹏.省级食品安全监管绩效评估及其指标体系构建——基于平衡计分卡的分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2013,52(4):17-26.

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[8]王能,任运河.食品安全规制效率评估研究[J].财经问题研究,2011(12):35-39.

[9]李真,张红凤.中国社会性规制绩效及其影响因素的实证分析[J].经济学家,2012(10):48-57.

[10]郭国峰,郑召锋.基于DEA模型的环境治理效率评价[J].经济问题,2009(1): 48-51.

[11] 中央政府门户网站.中华人民共和国食品安全法[EB/OL].(2009-02-28) [2014-06-16].http://www.gov.cn/flfg/2009-02/28/content_1246367.htm.

[12]海南省人民政府网站.按国际市场标准提升海南食品农产品质量安全水平[EB/OL].(2014-06-23).http://www.hainan.gov.cn/code/V3/tian/zxta.show.php?id=4825.

[13]叶俊,王俊华.协同理论视角下我国食品安全监管机制研究[J].中国卫生事业管理,2012(7):504-506.

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[15]彭亚拉.论食品安全的社会共治[J] .食品工业科技，2014(2)：18-22.

(责任编辑汪继友)

EmpiricalAnalysisoftheEfficiencyofRulesandRestrictionstoChinaFoodSecurity

GEJuan，LILi

(School of Business,AHUT,Maanshan 243002,Anhui,China)

Abstract:It is indicated in the comprehensive evaluation on the efficiency of rules and restrictions to China food security that the overall efficiency and technical efficiency are relatively lower from 2003 to 2011 and the unrealized scale is quite efficient，and the overall efficiency value and technical efficiency value present to be greatly fluctuated with the corresponding fact that the efficiency value in each upward period is quite equivalent to those important measures that are taken to the system reform of rules and restrictions related to the food security，that is to say，the reform plays indeed an important role in the enhance of the efficiency involved with those rules and restrictions.Hence it is necessary to make the reform and innovation on the rules and restrictions for the improvement on the food security efficiency and conditions.

Key words:rules and restrictions to food security；overall efficiency；technical efficiency；scale efficiency

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1671-9247(2014)06-0041-04

作者简介：葛娟(1988-)，女，安徽马鞍山人，安徽工业大学商学院硕士研究生。 李丽(1975-)，女，河北唐山人，安徽工业大学商学院教授，博士。

基金项目：国家社科基金青年项目：我国食品安全监管效率评估与协同治理研究(13CJY005)

收稿日期：2014-05-09