中国生产力布局现存问题的成因及优化措施

国务院发展研究中心《区域协调发展和优化全国生产力布局》课题组

优化生产力布局需要采取综合措施，包括：完善财政转移支付制度，平衡各地政府提供公共服务能力；缩小产业政策范围，利用现代信息技术构建产业动态预警平台；健全资源要素的价格形成机制和资源收益的分配制度，确保资源收益分享的公平性；建立从严从紧的政府规制监管体系，尽快改变区域之间“低水平低层次”竞争的格局；健全财政金融纪律约束机制，遏制地方政府过度举债，防范金融风险；创新政府绩效考核机制，引导地方政府创新发展模式；加快构建全国统一的社会保障体系，把构建普惠、均等、一体化的基本公共服务作为公共政策的优先领域；规范产业园区建设，积极发挥国有企业在生产力布局中的作用；严格环境标准，构建有效的环境监管体系。

中国生产力布局存在问题的原因

区域协调发展状况和生产力空间格局的形成及其变化受多重因素的影响，既与各地资源禀赋、发展阶段和发展环境等客观因素有关，也与国民经济和区域经济发展所处的制度和政策环境有关。

1.各地发展条件不同，国家整体上还处于经济活动聚集阶段。中国各地发展的基础条件（包括区位条件、资源条件、历史积淀等）有较大乃至很大差异，客观上造成了各地现代经济起飞早晚、增长快慢、发展模式的不同，这是各地发展水平、居民生活水平和公共服务水平不同的重要原因，也是制约生产力优化布局的重要因素。从发展阶段来看，中国还处在经济活动向优势地区或者先发地区集中的时期。这些地区离主要的国内外市场比较近，经济效率比较高，经济活动更多地聚集，无疑会扩大这些地区与其他地区的发展差距，会形成所谓的“富者日富，贫者日贫”的“马太效应”。同时，由于产业布局往往受制约于资源禀赋的空间结构，且在中国资源富集区往往又是生态脆弱区，资源开发与生态环境保护成了一对天然的矛盾。另外，从产业转移的规律来看，由于产业转移不会瞬间完成，往往需要一个较为长期的过程，很多新的产能是在原有产能没有完全退出就已经形成，而且这些新产能大多在中西部尤其是中部地区，这一定程度上导致了产业同构的现象。

2.市场经济体制尚有很多不完善之处。一是价格机制不完善，部分重要的资源和要素（包括土地、矿藏）还没有完全实现定价的市场化，其价格偏低，不能充分反映资源的稀缺程度和市场供求状况。此外，目前也还没有找到将部分社会成本（如环境污染的成本、二氧化碳排放的成本等）转化为企业内部成本的有效办法，刺激了部分高排放企业的发展超过了社会最优需要量。二是部分企业存在较多的软预算约束现象，比较容易获得信贷支持，获取资金的成本比较低，扩大产能既有较强的动机，也有较大的可能。三是市场监管制度不够有效有力。最突出的表现是在钢铁、建材、有色金属制品等领域，由于国家技术标准、污染排放标准在生产这类产品的企业难以得到执行，不少地方发展了不该发展的产业，加剧了产能过剩。

3.政府职能转变不到位，对微观经济活动尚有较强的干预动机和干预能力。中央地方财权事权关系不合理，地方政府承担责任较大，且因缺乏稳定的主体税种而财力不足，政绩考核过于看重经济增长，这些使得地方政府迫切需要做大经济，尤其是要上马大的工业项目，干预微观经济活动的动机较强。与此同时，政府依然掌控着重要的稀缺资源（如土地、矿山）分配权力和拥有大量的国有资本，使地方政府干预微观经济活动的能力较强。政府离市场较远，难以随时捕捉市场需求变化的信息，对于产业和企业的选择行为可能趋同，造成产业同构。此外，政府将过多的精力和过多的资源用于促进经济增长，影响了结构转型升级的步伐，导致了各地产业在低技术水平的同构。

4.国家规划和政策引导不力。2005年以来，国家出台了一系列指导地区发展的规划和政策。这些规划和政策在带动区域发展、培育区域经济增长极方面，起到了一定作用。但也应该看到，许多规划过于原则和宏观，操作性不足，且内容相似。从公布的文件来看，虽然规划原则上都强调“要有地方特色”，但规划提出的产业发展重点却有较强的雷同性，如发展机械制造以及新能源、新技术等战略新兴产业几乎成为每一个区域规划都有的内容。在区域规划内容雷同的情况下，国家战略在某种程度上成为诱发地区间同质化竞争的因素。鼓励地区发展的政策也与规划的情形类似，政策很多，但政策的一致性和关联性不够，政策落实过程中的统筹性不够，削弱了区域发展政策的整体效力。地区发展政策与国家层次的结构调整政策以及生态环境保护政策之间的不协调问题尤其突出，着眼于调结构、保生态的国家政策通常会被迫让位于一些地区短期性发展政策，制约了国家战略意图的落实。

市场经济条件下优化生产力布局的原则和思路

坚持以推动区域经济转型升级为主线，把提高资源空间配置效率、缩小区域间居民生活水平和质量差距、促进经济发展与资源环境承载力相适应作为协调区域发展和优化生产力布局的核心目的，因地制宜，尊重规律，分工协作，统筹安排，深化改革，健全机制，更多发挥市场作用，更好发挥政府作用，力争到2020年形成各地比较优势得以充分发挥、国家整体利益得以较好实现的区域发展新格局。

1.更多地发挥市场作用，更好地发挥政府作用，让“看不见的手”和“看得见的手”相得益彰。在市场经济条件下，资源在空间上的优化配置主要靠市场来实现，但政府的作用不仅不是可有可无的，而且是不可替代的。要完善价格机制，构建全国统一市场，促进产品和要素按市场信号的指引在地区间自由顺畅流动；让各类企业成为平等的市场主体，自主地做出投资决策，选择生产区位。要构建政府公共信息平台和服务平台，加强政策协调，引导产业合理布局。对于出于政治和国防安全考虑的重大基础设施和生产力布局，政府应拥有充分的决定权和实施手段。

2.按照地域分工协作的要求，建立符合地区发展优势的产业结构和经济结构。各地区的自然资源条件、经济发展水平和产业发展基础不同，地区的发展优势也就不同。要依托各地发展优势，做好统筹协调，促进形成各具特色、互补互助的地区产业结构和经济结构，以最大限度地发挥分工合作效应。

3.增强城市间物理连接性和经济关系性，提高城镇体系承载人口和经济活动的整体能力。城市承载着50%以上的人口和80%以上的经济活动，城市在促进区域协调发展和生产力优化布局中有着十分重要的作用。要合理安排各种产业和城镇的空间关系，城市产业的选择和发展要与其规模、职能相匹配，完善城镇基础设施和公共服务设施，构筑城市间现代化的基础设施网络，实现产业整体协同发展，形成城乡之间、城城之间、城市群内部良好的分工与联系，加强市场经济条件下的区域合作，鼓励以强扶弱，推动互利共赢。

4.尊重经济和产业相对集聚发展的客观规律。经济和产业一般会集聚于市场潜力大、资源环境承载力高、易于参与全球产业分工的城市和地区。这既是发达国家成功发展的经验，也为建国以来中国区域经济发展和生产力布局的历史所证明。只有尊重这一客观规律，才有可能提高资源空间配置的效率。

5.改革财税体制和政绩考核制度，引导和保证地方政府把工作的着力点放到营造良好发展环境、提供公共服务上来。地方政府是区域经济发展的重要主体，其行为的合理化是区域协调发展和生产力优化布局的前提之一。要合理划分中央地方财权事权关系，建立地方政府主体税源体系，加大一般性转移支付支持力度，加强对政府提供公共服务满意度的考核，使各级政府更多地关注公共服务的有效提供，营造良好发展环境。要引导各地转变发展理念，树立生态环境也是生产力的观念，积极谋求绿色发展，变被动适应能源物质消耗和排放标准为主动降低资源消耗，减少排放。

6.科学制定地区发展规划和政策的出台，促进各地公平有序竞争。规划和政策是中央政府引导和规范各地发展不可或缺的手段。要重视规划的编制和政策的制定，更要重视规划和政策的实施，要加强规划和政策的评估和落实，使其落到实处，收到实效。要科学制定产业布局规划，根据资源环境综合承载力、产业发展基础和市场空间等条件，推进产业转移、退城进园，形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。

推动优化生产力布局的具体举措

1.加快完善财政转移支付制度，有效平衡各地政府提供公共服务能力。中央政府的财政转移支付，在增强欠发达地区政府提供服务的能力方面具有举足轻重的作用，必须加快改革完善财政转移支付制度。近期可重点推进两方面的改革：一是构建科学可量化，并能够反映充分体现各地区经济发展水平和公共服务支出成本差异的转移支付标准体系。二是加快研究建立以生态补偿为主体的横向转移支付制度。积极推进建立特定流域的上下游之间，生活用水的水源地和使用地之间的横向生态补偿转移制度。

2.缩小产业政策范围，利用现代信息技术构建产业动态预警平台，引导产业结构调整。产业政策是把“双刃剑”，用得好，有助于生产力优化布局；用得不好，不仅无助于生产力优化布局，而且会造成产能过剩、重复建设、结构雷同等问题。过去，中国产业政策之所以未能起到应有的积极作用，主要是因为产业政策过多而又缺乏操作性。因此，应加大产业政策的改革力度，缩减政策调控的领域，使其聚焦于关系国家经济安全、技术安全和抢占发展制高点的产业领域。同时，由于中国大部分制造业企业对行业前沿技术的把握以及市场风险的防御能力相对有限，在投资取向上往往会对那些技术相对成熟、已有一定规模市场需求的行业形成“市场共识”，造成产能过剩。需要政府为企业及时提供准确的行业信息服务。如可借助现代信息编码技术，依托行业协会组织，建立不同行业发展的预警信息平台，及时准确地向社会发布行业企业总数目、市场供需情况、产能利用率及投资、平均利润等信息。这样既有利于克服市场信息不对称或不同地区之间协调困难而导致的重复投资，也可以为政府产业调控政策提供决策依据。

3.健全资源要素的价格形成机制和资源收益的分配制度，提高资源要素的配置效率，确保资源收益分享的公平性。完善的资源要素价格形成机制和公平的收益分享制度，有助于引导资源要素合理流动和规范企业及政府的行为。要加快健全资源要素的价格形成机制，完善资源收益的分配制度。重点包括四个方面：一是完善资源性产品的定价机制，理顺资源输出地和资源输入地间的上下游价格关系，构建反映市场供求关系、资源稀缺程度，以及资源的取得成本、开采成本、生态环境治理成本，包括资源枯竭后的退出成本在内的价格体系。二是全面推进资源税费的改革，按照税收和税源相一致的原则，构建地方政府间的税收协调机制，促进地区间税收合理分配。三是逐步取消区域性税收优惠政策，建立以产业调整升级为导向的税收优惠政策。四是选择防治任务繁重、技术标准成熟的项目开征环境税。

4.加快建立从严从紧的政府规制监管体系，尽快改变区域之间“低水平低层次”竞争的格局。规制和监管是市场经济条件下，中央政府引导和规范地区竞争和企业竞争的主要手段之一。要借鉴国际经验，分阶段逐步提高环保、技术、质量、安全等各类标准等级，并建立严格的监管和执法体系。在此基础上，建立更为严格的行业准入和退出制度。以此推进产业转型升级，避免地区之间低水平的重复建设和恶性竞争。要改革现有监管体制，在环保和安全等领域，建立全国垂直统一的监管体系，并在大区和基层设立分支机构，减少地方保护主义的不利影响。但要强调的是，政府应在坚持公平非歧视性的原则下制定相应的规制标准，避免按照企业规模、所有制、行业类型等作为前提条件而设定的“支持性标准”。

5.健全财政金融纪律约束机制，遏制地方政府过度举债，防范金融风险。 一是建立债务规模控制制度，中央政府应制定年度新增地方债务总规模上限，每年根据各级地方政府资产负债表状况审核从省到区（县）的合格举债主体名单，并设置各省（市）债务年度限额，对债务风险较高的省（市）实行逐笔债务审批机制。二是建立偿债准备金制度。三是探索建立地方财政重组机制以防止损失恶化，当地方债务预警指标超出界限后，上级政府要提前干预以防止地方财政进一步恶化，建议借鉴国际经验（如美国市政债券办公室和英国的债务管理办公室），在财政部或审计署下设“地方债务管理司”。当某个地方政府的财政预警指标超出限值，财政部或审计署有权派出财政专员，接管其财政权。四是完善金融监管机制以避免监管空白，不仅要设置金融机构总部的地方债务比重上限，还应规定金融机构的地方分支对当地政府债务比重的上限，以降低区域性金融风险发生的概率。

6.创新政府绩效考核机制，引导地方政府创新发展模式。政府绩效考核机制对一个地区产业结构调整方向以及发展模式的选择都具有十分重要的导向作用。要创新政府绩效评估模式，弱化对“快”的考核，突出强调对“好”的考核，即在考核发展速度的同时，加强对发展质量的考核；在考核经济发展的同时，也考核经济与社会、人与自然的和谐发展。考核重点可集中在两个层面：一是针对不同区域的功能定位，综合考核辖区内经济、社会、生态建设的发展水平；二是将与经济区内外其他区域的合作和协调发展纳入考核内容。

7.加快构建全国统一的社会保障体系，把加快构建普惠、均等、一体化的基本公共服务作为公共政策的优先领域，为顺利推进生产力布局的调整创造必要条件。区域发展转型和生产力布局结构调整可能会影响当地居民的就业和福利。要建立相对完备的社会保障体系，缩小地区之间社会福利水平的差距，以保证区域经济发展转型的顺利推进。重点是解决社会保障跨地区转移和异地接续的问题，加快建立全国统一的普惠的医疗、养老、失业等社会保障制度，以促进劳动要素的跨区域自由流动。中央政府要在教育、医疗、社会保障等事关基本民生的托底事项上，担负更主要的支出责任。

8.加快完善国有资产管理制度，规范产业园区建设，积极发挥国有企业在生产力布局中的作用。国有企业实力雄厚，技术水平高，是进行生产力布局的生力军，要重视发挥国有企业在促进区域经济协调发展中的积极作用。要在深入研究经营性国有资产、国有土地、矿权、国有企业收益的统计、处置和收益分配制度的基础上，加快完善国有资产管理制度，统筹考虑区域发展和产业结构转型升级的需求，优化调整国有企业的战略布局；在关系国民经济命脉的重要行业，或重大技术领域的生产力布局上要加强国有企业尤其是大型央企的主导作用。同时，要加强国有企业社会责任履行的监督，真正发挥国有企业在区域发展中的正面作用。建立让大企业成为开发区建设主体的机制，至少可以考虑建立一种让具有开拓性的大企业独立规划、管理建设新的开发区的新的区域开发模式。让龙头大企业牵头，按照产业开发区的政策法规要求，根据其做大做强的发展目标，自主规划和开展整个开发区的建设，以更加直接和便利地推动企业的扩张和带动区域经济的发展。

9.严格环境标准，构建有效的环境监管体系。人口、经济活动等的分布与各地区资源、环境、生态的承载能力相匹配是实现区域协调发展和生产力布局优化的基本要求。在严格执行总量控制的前提下，可根据地区差异细分各项污染物排放标准、排污收费标准等。加快引入排污权交易制度，利用市场机制更有效地控制污染排放。丰富区域环境政策工具，形成命令-控制型、经济激励型、鼓励引导型等多管齐下的政策手段。改革现有环境监管体制，建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构，减少地方保护主义对环保执法的不利影响，减少地方政府短期行为对长远发展造成的不利影响。